浅谈我国公共政策制定过程中的公民参与问题
一、问题的提出
我国的公共政策制定过程长期以来都是以政府为主导的“自上而下”模式，也就是说，公共政策制定在实际操作中变成了政府独自对关系到全体社会利益结构的问题进行的解决方案设计，这些传统理念与方法势必增加了公民参与公共政策制定的行政成本。除此之外，“官本位”在在全体公民的观念中根深蒂固，这就导致公民顾虑重重而不敢大胆的表达自身意愿、维护自身利益，公民参与政治生活的热情也就被压抑。所有这些制度困境、政治文化困境等等都极大地妨碍了公民参与公共政策的制定，没有经过全体公民参与、检查、监督而制定的公共政策就不能更好地为公民服务，这就违背了公共政策的本质要求和内涵，进而阻碍了民主化进程。因此，本文的目的就在于对上述公民参与公共政策制定问题进行系统的分析与讨论，并试图给出一些相对合理的对策建议。
二、公共政策制定与公民参与的内涵
（一）公共政策制定的内涵
公共政策制定是指政府等公共权力部门为了维护全体公民的长远利益，解决某一公共问题，针对某一特定对象而采取某种整治行动的过程，它主要包括政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的确定三个主要环节。
（二）公民参与的内涵
公民参与是指公民为了维护自身权利或利益通过各种合法的方式和途径参与政治生活的活动行为，目的在于影响公共政策的制定，使之向自己愿望的方向倾斜，公民参与是公民谋求公共利益的主要方式。我国是公民当家作主的民主国家，公民是政治参与的主体。当然，这里的公民参与指的是公民以合法合规的方式参与政治生活、影响政府活动，并不包括违法违规行为。
公民政策制定只有通过公民的参与和表达才能更好地得到广大政策对象的认可、节约执行成本、减少社会矛盾，最终达到预定的公共政策目标。简言之，公民参与公共政策的制定可以有效地提高公共政策的公共性与合理性，对现代民主政治的发展有着重要意义。
三、我国公民参与公共政策制定的新特点与困境
（一）公民参与公共政策制定的新特点
1.利益主体呈现多元化状态。随着经济社会的高速发展，市场经济竞争日趋激烈，经济主体呈现出多元化趋势，这就必然导致利益主体多元化、利益结构复杂化的特点，同时，利益冲突也越来越明显。对于政府等公共权力部门而言，公共政策的制定过程实际上就是减少利益冲突和矛盾，调整全社会整体利益结构并使之合理化。对于各利益主体而言，公共政策更像是一种资源，公共政策保护、倾向的一方将会得到有利地位、获得更多利益。因此，在公共政策制定的过程中各利益主体为了使政策向自己倾斜，必然会展开激烈的竞争。
公共政策的制定变成了各经济主体的一场利益博弈，一方面提高了社会公民对于参与政治生活的积极性，有利于促进民主政治的发展进程，另一方面给政府等政策制定部门带来的极大的挑战。
2.网络民意成为影响公共政策制定的重要力量。近年来，互联网技术和网站功能的迅猛发展使我国网民数量不断激增。截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，半年共计新增网民1442万人。互联网普及率为46.9%，较2013年底提升了1.1个百分点。在当下崇尚言论自由的时代，网民在论坛上可以自主交流彼此对于公共政策以及其他与自身利益相关的公共议题的看法和意见，网络为公民的意愿表达提供了广阔的平台。网络信息的共享性和快速传递性打破了政府对于公共政策制定的垄断性。
互联网的发展缓解了公民与政府在公共政策方面的信息不对称问题，是民意表达的一个新途径，但同时它也是一把双刃剑，网络民意代表存在不完全性和信息传递失真性，互联网本身存在的技术缺陷等，这些都给公共政策的制定带来的新的挑战。
3.公民参与的形态由被动型逐渐转为自主型。在过去的计划经济时代，公民也会参与公共政策的制定，但那个时候的公民参与几乎都是在政府部门的号召和动员下被动进行的，人们缺乏表达自身意愿的观念和意识。但是改革开放以来，随着民主政治观念在全社会的深化，如今的公民参与以往相比呈现出完全不同的特点，在意见表达方面更加积极主动，表达方式和渠道也趋于多样化。公民完成了传统观念的转变，真正把参与政治生活作为自己的基本权利而非义务。
（二）公民参与公共政策制定的困境
1.公民参与渠道不畅通。公民参与公共政策制定的首要前提就是民意表达的渠道畅通，这就需要在政治制度上给予一定的保障。我国公民参与方面的制度主要有人民代表大会制度、政治协商制度、听证制度和信访制度，然而他们在不同程度上都存在缺陷：
（1）人民代表大会制度在法律和理论上意义较大，但实际操作过程中可以发挥的作用非常有限。我国人口众多，人大代表的选举也不可能满足所有人的意愿，虽然在选举方面已经不断地完善，但是我国《选举法》规定全国人大代表总数不得超过3000人，实际上一般控制在在2800～3000人之间，而截至到2014年年末，我国大陆总人口达13.6亿人，这样的比例下，人大代表对民意的顺利表达是有所局限的。
（2）政治协商制度是各民主党派参政议政的主要渠道，它存在的目的是为了让各民主党派有着民主监督的作用，但实际上由于各党派之间的合作关系，这种监督作用必然会被弱化，
（3）听证制度是公民参与公共政策制定的重要渠道之一。但是目前来看我国的听证制度仍然存在很大的缺陷，参与者缺乏民意代表性。听证制度更多的只是一种形式，因此并没有得到广大民众的信任。
（4）信访制度是我国反映民意、救济权利的一种特殊制度。但在实际运行中存在地方政府强行截访、侵害公民权利的扭曲现象。信访惨案的发生在很大程度上削弱了公民的积极性。 这些制度的缺陷和不足严重影响着公民参与公共政策制定的积极性和有效性，进而影响了公共政策的执行效果。
2.信息不对称弱化了公民参与效力。互联网的产生和发展虽然在一定程度上改变了政府等公共权力部门对公共政策制定的垄断局面，但在政策对象和政策制定部门之间仍然存在着信息不对称现象，政策制定部门了解更多的信息，掌握着更多的技术和主动权，政策对象仍然相对被动。这种信息的不对称将公民排挤在公共政策制定过程之外。即使参与到其中，也会由于信息处理能力方面的不足而导致信息传达有误，不能更好的参与到政策制定中去。
3.非制度性参与影响参与效果。公民参与包括制度性参与和非制度性参与。制度性参与是指公民通过正常的合法的途径、严格按照公民参与制度的要求和程序进行民意表达。而非制度性参与则相反，公民如果无法通过合法途径表达自己的声音，很可能就会做出违法违规的非制度性参与，比如行贿、越级上访等，甚至会试图用暴力解决问题。多数非制度性参与复杂无序，难以受政府部门控制，经常带来相反效果，严重影响社会的团结安定。
4.公民参与质量不高。公民参与的组织化程度低，我国的公民组织主要以社会团体为主，但多数政治社会团体代表性不足，甚至有的团体组织纪律性差，难以组织成员有效地参与或影响公共政策的制定。此外，我国存在经济发展不平衡、各地区贫富差距大的现象，各地区公民的整体文化水平和素质也不平衡，贫困地区弱势公民受教育程度相对较低，缺乏法律意识，在信息理解能力和意愿表达上相对欠缺，加上弱势群体一直被政策制定部门忽视，失去了话语权。影响了我国的社会公平与和谐稳定。
四、提升公民参与公共政策制定的几点措施
（一）加强和改进各项制度安排，健全和完善公民参与机制
公民有效参与公共政策制定的前提条件是民意表达渠道畅通，而健全的公民参与制度是渠道畅通的必要保障，否则公民参与就缺乏实质内容。首先要完善人民代表大会制度，提高人大代表的代表性，提高普通民众所占比例，这是扩大公民参与的根本途径。同时，党也必须在宪法和法律的框架内办事，依法治国，还要多管齐下，健全和完善听证制度、信访制度等其他公民参与制度。
（二）健全地方政府信息公开制度，规范互联网信息传递
第一，地方政府应逐渐扩大政策信息公开的领域和范围，在法律允许范围内向公民公开他们需要知晓的相关政策信息。尤其是公共政策制定的程序，通过公众对政策制定过程的监督，避免暗箱操作的现象。第二，公开的政策信息必须要真实可靠。第三，将公开的内容和程序简单化、通俗化，方便公民顺利的参与到其中，实现自己的利益诉求和表达。第四，加强互联网信息传递的规范性管理。互联网是当前公民了解政府公共政策指定等信息的重要渠道，杜绝互联网信息失真可以有效提升公民参与公共政策制定的效果。
（三）提高公民参与的组织化水平
一方面，政府应当支持合法的公民组织，切实帮助各种社会组织健康发展，加强立法工作，为公民组织的发展壮大提供法律保护，为其提供政策或资金方面的支持，保持其独立性，使其充分有效地代表公民的利益。
另一方面，公民组织也要加强自身建设，完善内部管理制度和规范，正确处理组织利益和公共利益的关系，增强公共责任感。
（四）强化公民教育，提高公民素质
只有具有较高素质的公民才能。构建完整的公民教育体系，提高公民整体的科学文化素养，使社会公众按照合法合规的方式和途径正确有效地表达自身意愿，降低公共政策制定过程中的公民参与成本，有效地提高公民参与度，达到我国建立现代民主政治的目标。
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