我国农村环境政策变迁:回顾、挑战与展望
自2004年以来，连续十二个中央一号文件高度集中"三农"领域，各项强农惠农政策密集出台，农村经济取得长足发展。然而，农村环境保护严重滞后于经济发展，我国政府出台了大量政策来解决农村环境问题。本文结合农业农村经济政策发展历程，将农村环境政策的发展脉络完整的呈现，为未来政策改进的重点和方向提供决策参考。
一、 我国农村环境政策历史回顾
针对不同时期农村环境问题，国家出台了不同的环保政策，本文主要着力分析我国出台的农业农村发展政策中涉及保护环境的部分。结合我国农村经济发展历程，本文将我国农村环境政策划分为5个阶段：
1. 第一阶段（1949年～1977年） 以水土保持、农业资源保护为主的起步阶段。这一阶段处于新中国成立初期，各项工作尚属起步阶段，我国政府高度重视农业农村发展，实行以“工农产品剪刀差”为主要特征的农业政策，和以工业化为中心、重工业优先发展的传统发展观。这一阶段对环境保护有了初步的紧迫感，农村环境保护工作开始受到关注。
建国初期（1949年～1957年），农业发展的重点是如何通过土地改革，提高粮食产量。农村政策以农业农村服务工业化、提高农业生产水平为目标，这一阶段的农村环境政策以水土保持、农业资源保护为主。1949年全国政协第一次全体会议《中国人民政治协商会议共同纲领》，初步提出保护农业资源环境的立场。1957年国务院颁布的《中华人民共和国水土保护暂行纲要》成为我国第一个综合性的水土保持政策文件。
大跃进及文革时期（1958年～1977年），我国农村地区大规模毁林开荒及围湖造田等举措，对农村矿产、土地、森林等资源要素造成极大破坏。为此，国家围绕自然资源保护、水土保持等出台的相关环境政策都涉及到农村环境保护。1972年，联合国“人类环境会议”在瑞典召开，通过这次会议，我国政府认识到中国环境问题的紧迫性，次年8月，我国召开第一次全国性环境保护会议，标志着我国环境保护事业迈出关键性的一步。
2. 第二阶段（1978年-1991年）以农业面源污染和乡镇企业污染控制为主的强化阶段。这一阶段经历了农村农业经营制度改革时期（1978年-1985年）和农村市场化改革时期（1986年～1991年），在农村产业结构上，鼓励发展多种经营、非农产业活动和乡镇企业，提出了城乡同步发展的新目标。农业农村发展在这一时期取得了超常规的高速增长。农村环境问题从一元的农业环境问题过渡为农业与乡镇企业并存的二元环境问题。这一阶段农村环境政策围绕乡镇企业污染防治、农村居住环境改善展开，农村环境政策密集出台，环境保护工作被提到新的高度。
1979年我国正式出台《中华人民共和国环境保护法（试行）》，要求“节约农业用水”、“发展和保护牧草资源”、“推广高效、低毒、低残留农药”。1982年中央一号文件明确提出我国必须坚持走农业生态环境保护的道路。1983年召开的第二次全国环境保护会议将环境保护确定为我国基本国策，并要求城乡同步发展。1984年国务院颁布了《关于加强环境保护工作的决定》，首次提出“生态农业”的概念并针对乡镇企业的发展方向做出明确规定。1986年，国务院颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》重申保护农村环境，并明确要求制止城市向农村进行转嫁污染。1986年农业部在全国开展的乡镇企业污染源调查工作、1987年之后实施的乡镇企业环境管理、1988年部分地区开始实行的乡镇企业排污许可证制度，都对这一时期乡镇企业污染防治起到了促进作用。
3. 第三阶段（1992年～2002年）污染防治与生态保护并重的转型阶段。1992年～2002年是农村社会主义市场经济转轨时期，在我国宏观经济体制全面向市场经济转变的大背景下，我国经济高速发展，城乡差距持续扩大。1992年受邓小平南巡讲话的鼓舞，国内经济全面复苏；2001年，我国正式成为WTO成员，标志着我国农业、农村逐步向社会主义市场经济转轨。高速发展带来了更严重的生态破坏，从这一阶段开始，农村环境政策开始形成经济与社会、人与自然的协调发展观。政策内容更加全面、更加综合，政策实施手段也更加细化和具体，可操作性大大增强。
1992年，联合国召开世界环境发展大会，随后我国出台了《中国环境与发展十大对策》，强调大力推广生态农业是我国未来农业发展必由之路。同年，《中国21世纪议程_中国21世纪人口、环境与发展白皮书》颁布，提出中国可持续发展的关键是农业与农村的可持续发展。1996年，《国务院关于环境保护若干问题的决定》出台，细化有关部门要按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，对乡镇企业进行管理。1997年，世界环境发展委员会首次提出“追求人与自然界和谐共处的可持续发展观”。 2001年，《国家环境保护“十五”计划》出台，对“十五”期间农业农村环境保护工作提出了新的目标，具体提出了农田灌溉水质、农村饮用水水质、全国秸秆综合利用率、规模化畜禽养殖场污水排放达标率等农村环保指标。
4. 第四阶段（2003年～2012年）以生态补偿和村镇综合整治为主的多元化阶段。2003年到2012年，我国经济发展进入了工业反哺农业阶段，我国农业农村也进入新的发展阶段，主要特征是“以工补农、以城带乡”，努力实现工业与农业、城市与农村的协调发展阶段。2003年，中共十六届三中全会提出科学发展观，强调“可持续的发展观”。2006年，我国政府推出了可谓农业改革壮举的农业政策“全面取消农业税”，启动了适应我国农业经济发展水平的农业政策架构。这一阶段，中央提出“以人为本”的发展理念，我国政府从农业支持保护、农村社会保障、城乡协调发展角度对农村环境问题进行布局，农村环境政策的主要目标在于改善农村人居环境，提升农民生活质量。 2004年，《环境保护行政许可听证暂行办法》出台，标志着我国正式进入全民环保的新阶段。2006年，《国家农村小康环保行动计划》由国家环保总局正式发布，提出了“十一五”期间农业农村环境保护的新目标。2007年国务院颁布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，要求落实“以奖促治”，加快用财政手段解决农村环境问题的新方向。2008年我国召开首届农村环保会议，提出综合统筹城乡环境保护和经济发展，把农村环保放到更为重要的战略地位。
2004年开始连续12年的中央一号文件高度集中于“三农”事业，农村环境保护工作也受到广泛关注和高度重视。2004年中央一号文件具体提出了“六小工程”、天然林保护工程和湿地保护工程等项目；2005年增加了测土配方施肥、农村饮用水安全和水土保持工程的相关内容；2006年新增了节约型农业、村庄规划和人居环境治理、生态补偿机制若干规定；2007年强调了节约集约用地、制止污染企业向农村扩散，并对农村饮水安全问题解决作出具体规定；2008年新增完善小城镇规划的内容；2009年提出了最严格的耕地保护制度以及集约用地制度，并将农村环境保护责任具体到各地方政府的职责内；2010年提出了防止城市工业污染向农村扩散的要求。2012年提出了把我国农村地区的环境整治作为环保工作的重点，并特别强调对农村面源污染的控制。这些政策的颁布和执行，有效的控制了农村污染的进一步扩展，在部分地区取得了良好的效果。
5. 第五阶段（2013年至今）以生态农业和农业可持续发展为主的综合治理阶段。2013年以来，我国农业环境问题凸显，农业资源要素更加紧缺，生态环境承载力接近极限，农业资源过度开发现象频频发生。党的十八大召开，把生态文明建提到了前所未有的战略高度，并提出新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的新目标。优化农业发展布局，全面推进生态农业发展，成为此期间关注农村环境政策的重点。全面推进农村人居环境整治，有效促进农业循环经济健康有序发展，是这一阶段农业农村工作的重中之重。
2013年，党的十八大报告中提出建设美丽中国的新目标，同年中央一号文件继续锁定“三农”，相应的提出了建设美丽乡村的新目标，美丽乡村建设是建设生态文明的重要组成部分，更是建设美丽中国的重要组成部分。一号文件指出通过加强农村生态建设、环境保护和综合整治等途径来实现这一目标。2014年中央一号文件针对农业农村可持续发展的长效机制，提出八项重点工作。同年，《环境保护法》正式实施，我国环境保护工作又有了新的标准和更严格的要求。2015年3月，国务院常务会议讨论通过了《全国农业可持续发展规划》，提出实施水土资源保护、农业农村环境治理等重大工程，把促进节约高效用水，防治农田和养殖污染，发展生态循环农业等作为主要工作目标。
这一阶段，农村环境保护的政策主要目标在于全面提升农业农村现代化，发展生态循环农业，从农业可持续发展角度对农村环境保护问题进行总体部署，农业农村环境保护工作有了更高的要求和目标。
二、 当前我国农村环境政策面临的主要挑战
伴随着社会经济发展和农村改革进程，农业已被证实为面源污染最广泛的行业。经过50多年的发展，我国农村环境政策在农村经济发展过程中越来越受到重视，已经出台的很多政策也在现实中发挥了积极作用。然而，当前农村环保形势依然严峻，现有政策仍面临诸多挑战。
1. 经济发展与环境保护之间相互制约，使得农业政策与环保政策面临取舍矛盾。据《中国统计年鉴2014》相关数据，1978年～2013年，我国农业总产值由1 397亿元增长到96 995.3亿元，年均增长5.8%，飞速的增长与国家的农业政策密切相关，但与此同时，在农业政策制定过程中仅仅或者主要顾及农业自身的发展而没有或较少考虑农业政策实施后对环境可能造成的负面影响，导致产业政策和环境政策相脱节，出现“政策真空”。
我国过去施行的一系列农村环境补贴政策，短期内可以显著提高农民的生产积极性和农业生产效率，但长期来看，不合理的要素价格必将会导致不合理的资源利用，最终导致生态破坏和环境污染。化肥、农药补贴的施行，可以有效降低农民的生产成本，同时也刺激农民使用更多的化学品投入，据有关资料显示，我国目前化肥农药利用率仅为35%造，造成环境污染；我国畜牧业近年来发展迅猛，畜禽养殖总量不断上升，禽粪便有效处理率极低，成为困扰养殖业健康发展的重大瓶颈和影响农村环境的突出问题。此外，乡镇企业迅速发展造成严重的农村工业污染；农村生活打破了过去的“循环经济”。
2. 资金投入不足、监管机制不健全等问题极大影响了农村环境政策的执行效果。2008年起，环保部推出“以奖促治”和“以奖代补”专项财政资金，到2013年，中央农村环保专项资金共投入135亿元，支持2.6万个建制村开展农村环境综合整治和生态示范建设，5 700多万农村人口直接受益。然而，2010年全国污染源普查显示，中国环保方面城乡差距非常明显，农村的环境基础设施建设严重滞后。农村环境基础设施建设及维护都需要财政资金大力投入，应适当借鉴西方发达国家采用市场化、项目制等举措来治理农村环境问题。此外，我国农村环境政策执行大多依赖于行政手段，在监管方面，我国针对农村环保问题由农业部门和环保部门交叉治理。我国出台了多部农村环境政策，然而具体到农村层面，实际执行率却不尽人意，各级领导干部环保意识较为薄弱，导致很多农业环境政策执行过程中违背了法律法规的强制性和稳定性，导致执行效果大打折扣。
3. 农村环境污染日益加剧要求政策体系更具专业化、系统化、多元化。我国的农业环境政策早期多集中于水土保持、农业要素保护、乡镇企业污染防治几个方面，1992年之后逐步增加了控制农业面源污染和农村生活污染、生态农业建设、农村居住环境改善、农村饮用水安全建设、生态补偿机制等多方面内容。随着农业产业化的进程加快，农村的污染物排放量还将不断增加，这些污染既有从工业和城市转移而来的，也有农村自身产生的。据统计，目前全国约有1.5亿耕地受到不同程度污染，农村有3亿多人喝不上干净的水，在某些领域，农业已经成为超越工业的主要污染来源。随着农村环境的继续恶化，要求我国农村环境政策更加专业，更加系统，政策工具更加多元。 三、 几点展望
历史、现实、未来从来都是相通的。基于农村环境政策历史发展脉络，针对上述面临的现实挑战，本文有如下几点政策展望。
1. 完善我国农村环境政策体系，实现农业-环境政策一体化。目前，我国已经整体进入“以工促农，以城带乡”的新阶段，可以预计在未来较长时间内对农民直补、良种补贴、农机补贴等各项惠农政策不但不会取消，而且会加大力度。将惠农政策与农村环保挂钩，发挥政策间协同效益。农业-环境政策一体化将是农业可持续发展的趋势，在制定农业政策时，必须评价其对农村环境的影响，同时可以实现党中央“工业反哺农业”和社会主义新农村建设的总方针。
2. 加大资金投入力度，完善监管体系，重视农村环境政策的执行效果。利用多种手段来刺激农民环保的内在动力，具体表现在：充分运用公共财政政策，实施财政补贴，对农业进行低息贷款等经济手段，建立全国范围内的农业生态环境补偿机制，调动社会各方面的积极性参与到农业生态环境的保护。与此同时，通过多种渠道，继续大力推行“以奖代补”等手段，推动一系列农村生态示范建设工作的顺利开展。农业环境政策的有效实施，必须建立自上而下的垂直监管体系，专门负责环境执法机构。地方政府及其环保部门应在发展规划中明确相关部门的职能范围，对各级环保机构的设立、职能分配、隶属关系做出明确规定，统一监管、分工负责，避免权力交叉或者权力真空。加强农业环境政策执法，不断提高基层执法队伍的执法水平。
3. 政策体系更加专业化、系统化、多元化。随着农业现代化的不断推进，传统的农村环境政策，例如农药管理条例、基本农田保护条例、水土保持法等等，由于缺乏具体的实施细则，在实际应用中存在一定困难。因此，尽快制订农村环保的专项法律、法规，约束和规范农业生产活动中对环境的危害行为，使农村环境政策更加专业化，更具可操作性，是我国农村环境保护工作未来的方向和重点。因地制宜制定农村环境政策，农村经济发展水平，环境保护体系等存在显著的地区差异，必须根据不同地区的特点，采取相应的环境保护政策措施和方法。同时，由于农村环境污染问题的复杂性，要求在制定农村环境政策时，必须系统思考，宏观上要有全局观、战略思维，微观上要综合运用法律、行政、经济、技术等多元政策工具。
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