城镇化背景下的农村土地制度浅析
在城市化进程中，大量农业剩余劳动力转移进城务工，国家政策赋予农民以转让、转包、出租、入股、互换等形式，将承包地流转给他人经营的权利，出现了农村土地“三权分置”。随着城市化进程加快，农业转移人口呈现市民化趋势，这对农村土地制度的产权安排又提出了新的要求，即有偿退出权。
当前，推动农村人口城镇化的土地制度措施主要体现在以下几个方面：
一、土地确权是前提和基础
《农村土地承包法》以国家法律的形式赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。农民享有土地权益，关键是要界定、明晰农民的土地权利。通过土地“二轮延包”及“确权确股”，“确权确地”到户等实践，进一步稳定和强化农民的土地经营权，实现土地权属关系的长期化、规范化和契约化。开展农村土地和房屋确权登记颁证，是建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度的基本前提。农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，是农民完整的财产权利，必须依法保障。土地权证是农户土地权益的法律凭证，有利于农民进行土地权利的入股、抵押、流转、置换等，收益也会更有保障。
二、土地流转是主要途径
土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地（承包权或使用权）转让给其他农户或经济组织，大多是保留承包权，转让经营权。土地流转的方式有转包、出租、互换、转让，入股及其他方式。总体来看，转包和出租是目前农村土地流转使用最多的土地流转形式，土地股份制和土地股份合作制代表农村土地流转模式创新的方向。当前，国家出台政策鼓励引导农地有序流转，开展农业适度规模经营。通过搭建土地流转交易平台，加强农村土地承包经营权流转市场培育，确保农地流转健康有序。同时，加大财政扶持力度，设立土地流转和规模经营财政引导资金，鼓励支持承包土地向规模经营主体流转，保证土地流出方农户土地权益。
三、土地托管是重要手段
土地托管是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地托给农民合作社和种植大户等托管方，对土地实行统一管理、统一服务的一种新型经营形式，简单说就是农民花钱购买专业服务组织的耕、种、收、售等服务。土地托管的最大优势在于，既能实现农业规模化经营，提高生产效率和土地产出率，同时又不触动家庭联产承包责任制的基础，消除了农户对长期流出土地的担忧，使他们“离乡不丢地，不种有收益”，可以为进城失败农户保留完整的退路。
目前，发轫于山东的土地托管已走过4个年头，一些农村土地托管合作社已运作得很好。据山东省委农工办统计，以供销社、邮政系统为主，带动社会化服务组织，山东土地托管服务面积近2000万亩，约占山东省耕地总面积的20%，占全国土地托管面积的97%。
四、有偿退出是制度创新
在城镇化进程中，部分农民向城区转移并计划永远留在城镇，这时，有偿退出农地就成了他们迫切的诉求。目前的农村土地制度在这一方面是有欠缺的。《土地承包法》第26条规定市民化农民落户大中城市必须无偿退出承包地，除了土地投入外是不能获得经济补偿的，实质上是剥夺了他们的土地财产权利。探索农民自愿、有偿退出农村，是充分尊重农民的意愿，在城市公共财政承受力、公共服务接纳力、社会管理可及力的前提下，创造条件，有序引导农业转移人口自愿退出农村。虽然，农地有偿退出缺乏宏观法律政策，但是实践中，一些先进地区对此进行了大胆的探索。
（一）以土地承包经营权置换城镇社保。农地是农民的社会保障的根本，在农民城市化的过程中，农民以土地承包经营权换取城镇社会保障待遇，是农民退出农地后社会保障机制的创新性实践。农民退出土地承包经营权换取保障时土地承包经营权价格的确定是一个关键问题。一般认为土地承包经营权置换价格应包括：农用地生产性经济价值中属于农民的部分，农用地对农民所具有的就业保障、医疗保障、养老等基本生活保障的功能价值。实践中，部分城市参照农村中心社区建设土地价格来测算。各地陆续推行“土地换保障”的试点工作，在实践当中发展出诸多置换模式。典型的模式有浙江嘉兴的“两分两换”模式、成都温江的“双放弃”模式以及苏南地区的“三置换”模式等。
（二）以“宅基地”置换城市居住权。对留居城市的农民而言，居住是一大难题。而“宅基地”使用权是宪法赋予农民的基本权利，探索农民使用“宅基地”使用权来换取城镇的居住权无疑是一个很好的解决途径。如果农民在城镇已经拥有稳定的收入来源，就可以创造条件，让农民持农村宅基地使用权证书，在城镇换取一定比例的房屋居住权（即无偿或低价分得一定面积的城镇住房），彻底解决农民落户城镇难、享受城市公共服务难、真正融入城市难的问题。例如天津市“宅基地换房”的做法，是农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。
（三）股份量化农村集体权益。在推进城乡发展一体化的过程中，随着土地的陆续被征用，未确权到户的集体资源和资产，将逐步显现其所蕴藏的巨大收益。把这些资产资源全部股权或股份量化到集体经济组织成员，成立股份经济合作社，让农民持股进城。这样，他们就不会担心集体资产资源被少数人处置，就会放手、放胆、放心在城镇里打拼。
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