论英国的儿童社会救助政策及其对我国的启示
中图分类号：C913.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0056-04
儿童社会救助是指国家和社会对于那些身处困境，难以维持基本生活或学习的儿童给予物质或精神上的帮助和服务，其目的是满足儿童的基本生存和发展需要。对于儿童而言，由于其身心发育都不成熟，所以不论其所经受的是短期还是长期的困境，所造成的伤害都倾向于长期影响，出现身体、心理和行为的不健康状态：身体上的不健康状态，如身体伤残、营养不良、免疫力低下、疾病、甚至成年前死亡等。心理上的不健康状态，儿童会长期处于紧张、焦虑、烦躁、恐惧、失望等情绪中，形成不健康的性格如懦弱、孤僻、偏执、极端，甚至产生严重的心理创伤[1]。基于此，儿童社会救助的重要性是毋庸置疑的。
英国不仅是世界上第一个工业化国家，同时也是最早建立现代社会救助制度的国家，其在1834年颁布的《新济贫法》成为世界上许多国家社会救助立法的典范。社会救助向来都是战后英国历届政府特别看重的社会问题之一，儿童不具备独立的生存能力，其对外界的依赖程度非常高，所以儿童的社会救助问题自然成为了英国社会救助政策的重中之重。
一、战后英国儿童社会救助的相关法规
在战后初期，英国的儿童社会救助首先是面对那些缺乏正常家庭的儿童，政府对于建造托儿所、幼儿园和儿童游乐场提供方便和给予支持；对于有儿童的家庭，特别是有困难的家庭给予抚育儿童问题上的帮助和指导。对于任何17岁以下的丧失了父母，或者被遗弃，或者监护人以及父母无力抚养的儿童，国家都给予照管，包括为儿童寻找监护人（亲戚、朋友或志愿者），或者收养在“儿童之家”和训练学校，以防止儿童堕落或受到虐待。“儿童之家”和训练学校由有关当局与社会志愿工作者共同举办。
1948年，英国政府通过了具有深远意义的《儿童法案》，致力于一系列的儿童照料服务，建立儿童指导中心、儿童精神病医疗中心和集体宿舍，该服务机构在融合被忽视的儿童和未成年人过程中起到了促进作用。《1948年儿童法》规定，孤儿、弃儿由福利院负责照顾，对他们的后续服务必须延续至21岁。有的儿童由于家长健康、失去自由等方面的原因而得不到适当的照顾，由法院认定后，在18岁之前也给予同样的待遇。对缺乏正常家庭生活的儿童，往往还采取寄养的方式，他们不是住在福利院，而是由政府出资安排到一些正常的家庭中寄养，这样有助于儿童心理健康。当然，寄养家庭必须接受社会服务部门及法律部门的监督。由地方政府负责收养的儿童，约40%采取了寄养的方式[2]。除社会供养以外，政府还鼓励那些有抚育能力的人领养无正常家庭的儿童作为自己的子女。
儿童保护也是英国儿童社会救助的―项重要内容，它将国家干预延伸到家庭内部，保证儿童在家庭中的合法权益，防止其受到虐待。二战后，英国陆续通过了一系列保护儿童权益的法律，主要有：1956年《性犯罪法》、1958年《（少年）婚姻诉讼法》、1959年《婚生子女地位法》和《精神健康法》、1960年《猥亵少年儿童法》、1962年《苏格兰教育法》、1963年《儿童和青少年法》、1980年《儿童监护法》和《收养照管法》、1989年《儿童法》和1991年《儿童抚养法》。
以1963年《儿童和青少年法》为例，它规定：当儿童在家庭里受到不当待遇时，地方政府有权干预，为儿童提供援助。社会工作者会介入到家庭事务中，教育家长正确对待子女，甚至安排家长的财务，以保证儿童的生活。在家长财务出现困难的情况下，政府还可以对其子女提供资金方面的帮助。
尤其值得一提的是1989年的《儿童法》，它不仅涉及范围广，而且确立了“儿童福利至上”的原则，对儿童的生存权、发展权、参与权等权利的保护都做出了细致入微的规定和强调。该法为世界树立了一个典范――不管采取什么样的措施来保护儿童的合法权利都不为过[3]。这些法律屡经修订，至今仍然有效。1989年的《儿童法》明确规定：如果因为下列原因，辖区内的儿童要求地方政府为其提供食宿的，当局应当为其提供食宿：（1）无人对其承担父母责任；（2）其为失踪儿童或被遗弃儿童；（3）其照护人不能（不管是否永久性，不论何种原因）为其提供合适的食宿或照顾。
2003年，英国政府发表了《每位孩子都重要》的绿皮书，该绿皮书明确指出：要真正贯彻“每位孩子都重要”的理念，仅仅依靠降低儿童面临的外在危险因素是不够的，而应该使每位儿童自身的潜能都得到最大的发挥，都能获得最好的发展机会。全社会都应该致力于帮助儿童达到健康发展的5个指标：（1）健康：享有身体及精神上的健康，并养成健康的生活方式；（2）安全：受到保护，不会受到伤害和漠视；（3）快乐、成功：享有最大的生活乐趣，并掌握各项技能，为成年后的生活做好准备；（4）做出积极贡献：积极参与社区和社会事务，不会做出反社会及违反法律的行为；（5）得到经济保障：不因经济无保障而无法充分发挥潜能[4]。2004年，英国政府进一步制定了新的《儿童法》，将“每位孩子都重要” 这一理念写进了法律，使之成为全社会必须履行的法律职责。
二、英国儿童的贫困救助政策
20世纪80年代，“撒切尔主义”的国家后撤严重削弱了英国政府对儿童的社会保护作用，一些政策甚至加剧了儿童贫困的程度。保守党政府在1980年以后把福利待遇水平的提高与物价水平而不是与工资水平关联，成为英国社会分化和贫富悬殊的最主要原因。另外还有一些福利项目不断降低（如儿童补贴、住房补贴），甚至彻底废除（如16～18岁未成年人福利项目），这些都是加剧英国未成年人贫困问题的主要原因。 1997年上台的新工党政府委托专门机构和学术界对英国贫困家庭状况，贫困家庭子女的就业、健康、教育、心理、行为等问题进行了大量研究，研究结果显示：早年生活贫困不仅影响一生，还会影响下一代。通过一系列对固定人群的跟踪调查发现，英国生活在低收入家庭的儿童与生活在高收入家庭的儿童相比，会更早地结束正规教育，健康状况更差，犯罪率更高，成年后失业率更高，就业收入更低[5]。儿童的贫困可能造成严重的经济、社会后果，只有消除儿童贫困，才确保他们健康成长，在未来社会中把握更加平等的发展机会。新工党政府认为，儿童贫困是英国社会最严重的社会排斥，是最大的社会不公。总的来看，生长在弱势家庭的孩子在学校里的表现不如其他孩子，其在成年后也更容易遭遇失业、低收入或身体不健康等状况，而且他们所经历的遭遇很可能会在他们下一代的身上重演[6]。
因此，增加对贫困儿童的投资很快就成为新工党政府社会政策的中心议题。布莱尔首相在1999年明确承诺，在一代人的时间内，即用二十年消除儿童贫困，并制定了阶段性目标：到2004―2005年度减少1/4，2010―2011年度减少一半，到2020年彻底根除儿童的贫困问题[7]。英国新工党政府采取了综合性措施和计划来实现其消除儿童贫困的目标，主要包括：（1）通过工作福利计划使家长就业；（2）现金支持，越贫困家庭受益越大；（3）改善公共服务，促进机会平等[5]。
儿童税收抵免（child Tax credit，简称CTC）是英国目前所有针对贫困儿童的社会救助政策中，数额最大、最重要的组成部分，它是由税务局根据家庭收入状况决定税收抵免的具体额度。如果申请人或其伴侣正在领取收入补助金、家计调查型求职者津贴、家计调查型就业及援助津贴或者养老金补贴等，那么申请人将自动获得领取儿童税收抵免的资格。申请人只要年收入在6 420英镑以下，就可以领取全额的儿童税收抵免；当申请人的年收入高于6 420英镑时，其领取的儿童税收抵免将被削减。儿童税收抵免的最终额度是由家庭因素、婴儿因素、小孩因素残疾小孩额外因素和严重残疾小孩额外因素来共同决定的。
三、英国的儿童收养政策
二战期间，许多英国家庭被破坏，大量的儿童成为孤儿，同时许多私生子在战争期间出生。1946年，英国儿童保护委员会宣称：一个成功的收养制度应该是通过创设一个令人满意的途径，为孩子找到新的父母，赋予他们自然法赋予自然父母的所有权利与义务。该委员会认为，考察收养家庭是否符合儿童利益，首先，要设定一个试养期，以检验收养者是否能给予收养的孩子较好的生活环境，如果被收养的孩子被证明与收养者不适合在一起生活，那么应该规定在试养期间或法院拒绝签署收养令后强制把孩子带走[8]。《1949年儿童收养法》开始改变收养的性质和概念，确立了被收养的孩子与收养父母之间唯一合法的父母子女关系，养子女与原来家庭脱离关系，而且规定养子女可以继承养父母的财产，但养子女与养父母之间并没有取得和婚生亲子关系完全相同的法律地位。该法设置试养期，对收养者身份进行保密，并对母亲同意权的时间进行限制，这既在一定程度上保护了被收养儿童的权益，又有效地抑制了私下契约收养的行为。
十年后，英国又通过了《1958年儿童收养法》，该法主要有以下规定：（1）被收养人必须是满6周而未满18岁的未婚男女；（2）收养人必须在英国有住所，单身男子不得收养女孩，特殊情况除外；（3）一般情况下，非经子女之父母或监护人同意，法院不得颁发收养令，如果是非婚生子女，则通常只需要母亲同意即可，在父母或监护人虐待、遗弃孩子或者不尽职尽责等特殊情况下，法院可以免除此项前提条件；（4）如果被收养人未满义务教育之最高学龄，在三个月的试养期内，该子女将成为“受保护的子女”，地方当局有义务随时去探望，以便维护其应有的福利并对照料和抚养提出建议，一旦发现小孩的生活环境有害，则青少年法庭必须将“受保护的子女”带离该环境[9]。此法最大的特点是加强了对被收养儿童的保护，养子女原来家庭的信息被严格保密，收养关系受到更加严格的保护，被收养人的权益也得到越来越多的关注，收养现象也越来越普遍。在1968年，英国法院共计签发了24 831个收养令[8]。
此后，英国又分别在1960年、1964年、1968年和1976年对《儿童收养法》进行了修订。尤其值得一提的是，《1976年儿童收养法》确立了保护被收养儿童最大利益的立法原则。该法案明确规定被收养儿童应当在法律上被视为：（1）若收养人是已婚夫妻的，其如同该婚姻中出生的子女（不论被收养人事实上是否在该婚姻缔结后出生）；（2）在其他情形下，其如同为已婚收养人所生；（3）其在法律上被视为收养人的子女，而非其他任何人的子女[10]。
英国《2002年收养与儿童法》详细地规定了收养的条件、目的和程序，该法在通则部分特别强调法院和收养机构均应以被收养儿童的终身利益为首要的考虑因素，对《1976年儿童收养法》确立的儿童最大利益保护原则进一步强化；该法案在第2至第17条详尽规定了收养服务机构的服务和审查职责，强化公权力对收养行为的介入和监管；第18至第55条规定了试收养的程序、条件和撤销试收养的各种情形，以及试收养期间养父母的职责，而且特别规定了收养机构在试收养期间的探视义务，以确保收养符合儿童的最大利益[11]。
四、英国儿童社会救助政策对我国的启示
改革开放以来，我国经历了一个社会转型和经济现代化的过程，这导致普通中国人的工作、学习和生活都发生了一系列的重大变化，这些变化对儿童成长和生活的环境产生了重要影响，出现了数量逐年增加的弱势儿童群体，具体包括贫困儿童、失学儿童、孤儿、弃婴、流浪儿童、残疾儿童等，而儿童社会救助自然也就成为了我国社会救助工作的主要内容之一。基于此，世界上第一个福利国家――英国在儿童社会救助政策方面的一些做法无疑给了我国比较多的启示。
（一）要突出政府在儿童社会救助工作中的主体责任 在16世纪以前，英国社会普遍认为儿童的保护问题是个人私事，儿童的照顾和保护主要是父母的义务，政府在这个问题上只扮演辅助性的角色。但是近代以来，尤其是二战以后，英国政府逐渐意识到：儿童社会救助政策的重要意义不在于当前，而在于未来；儿童是一个国家最为可贵的财富，保证儿童的健康成长和接受良好的教育不仅是父母的责任，更是政府的职责所在。因此，英国政府对于身处困境的儿童的保护是非常尽职尽责的，不但有完备的法律法规，而且可操作性很强，从而能为儿童提供强有力的社会救助。
改革开放以来，我国先后制定了 《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《母婴保健法》《收养法》等一系列有关儿童权益保障的法律法规，形成了相对比较完善的儿童权益保护法律体系。但是，我国当前儿童社会救助的对象还比较狭窄，一些弱势儿童群体的权益还得不到切实有效的保护，弃婴、拐骗儿童、和逼迫儿童乞讨等现象难以得到有效根治。此外，近年来我国的虐待儿童事件时有发生，反映出我国儿童虐待防治法律制度尚有待完善，我国关于儿童虐待防治的相关法律规定散见于《未成年人保护法》、《治安管理处罚法》等法律法规中。但这些规定往往都是原则性的，缺乏可操作性。基于此，我国应该像英国一样把儿童社会救助工作上升到国家战略的高度，突出政府在儿童的社会救助工作中的主体责任。
（二）要发展壮大民间儿童救助组织
英国的儿童救助工作虽然是由政府来主导的，但它却动员了一切能动员的社会资源来参与其中，其目的就是为特殊儿童尽可能创造一个有利于他（她）快乐健康地学习的外部环境。著名的民间组织――英国救助儿童会成立于1919年，其创始人格兰恩爱?布曾致力于起草并宣传《儿童权利宪章》，使之最终获得国际社会的认同，该《宪章》就是今天广泛影响全世界的联合国《儿童权利宪章》的蓝本。因此，英国救助儿童会在国际社会享有较高的知名度，在英国民众中享有很高的声誉，是个家喻户晓的慈善机构，目前该会在全世界60多个发展中国家开展了不同规模的救助项目。
儿童社会救助问题涉及社会的各个层面，单一的政府救助在面对特殊儿童教育、儿童疾病康复、儿童心理救助等问题上不但在资金和人员上相对不足，而且也不如社会力量能够更及时、长效和全面地发挥救助功能。目前，我国存在着为数众多的弱势儿童群体，他们的社会救助问题显然不能完全依靠政府来解决，民间组织作为一种新的资源配置体制，能有效弥补政府在这方面的不足。总的来看，我国的民间儿童救助组织正处于发展的初级阶段，总体发展水平不高，机构设置及管理机制等方面都存在诸多缺陷和不足，无法有效弥补政府在儿童社会救助工作方面的不足。因此，为了改变政府在儿童社会救助问题上独木难支的局面，发展壮大民间儿童救助组织已经成为我国当前以及今后一段时间的必然选择。
（三）要建立儿童社会救助工作的长效机制
儿童在成年前是难以获得独立生存能力的，不论何种暂时性救助都不可能一劳永逸地解决其生存问题，因此儿童社会救助工作必须建立长效机制。在比较完备的儿童权益保护立法背景之下，一个身处困境的英国儿童至少在16岁以前都会受到持续的长久救助，以确保其身心都得到健康的发展。但是，我国当前的儿童社会救助在很多时候只是一种暂时性的临时救助，从而难以帮助弱势儿童群体真正摆脱其面临的困境。
以流浪儿童救助为例，根据2003年8月国务院颁布施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，设于全国各市县的社会救助站点，对流浪儿童开展主动性救助，为他们提供食宿保护，护送他们返回家乡。但是，这些应急性的临时救助，其着眼点主要是解决流浪儿童当时面临的具体困境，而较少关注产生这些困境的深层次的家庭和社会原因。对于有着复杂的家庭社会原因而外出流浪的孩子，这种临时性应急救助，常常不能持续发挥作用，有的家庭已经丧失了孩子健康生活的环境，孩子无法在原来的家庭环境中正常生活。由于他们不良的生存环境并没有得到根本改变，被送回乡的孩子往往又再次外出流浪[12]。因此，我国不少流浪儿童会表现出不愿意接受甚至刻意去逃避社会对他们的救助。鉴于此，建立儿童社会救助工作的长效机制势在必行。
（四）提高儿童社会救助工作的专业水平
英国儿童社会救助工作的专业水平是比较高的，例如，英国救助儿童会中国项目部现有员工的文化程度基本上以大学本科学历为主，且员工年龄结构较为年轻，大部分人是在39岁以下，这使得英国救助儿童会中国项目部的相关工作专业水平比较高，而且充满了生机与活力。此外，在英国的儿童社会救助体系中，教育救助占据了至关重要的位置，这深刻地反映出在英国政府官员的心目中，相比较一般的生活救助而言，人力资本（其核心是教育）救助无疑更为重要。
与此同时，当前我国儿童社会救助工作的专业水平却比较低下，也没有把教育救助作为重点。以我国当前比较重要的儿童社会救助机构――儿童福利院为例，它们在行政和财政上都过度依赖政府，主要靠政府的拨款维持运营，这直接造成了许多福利院硬件设施落后、专业人士配备较少、活力不足等现象。我国儿童福利院工作人员的专业水平普遍较低，大多数工作人员年龄偏大、文化程度较低，没有接受过专业的技能培训，只有少数员工接受过相关的培训，不能很好地对孤残儿童进行科学的照料和教育[13]。儿童福利院的照顾模式实际上沿袭了传统的机构化抚养做法，即满足儿童衣、食、住等基本的生存需求，而对于其教育问题，并没有给予足够的重视，这显然不利于儿童的健康成长。因此，我国必须提高儿童社会救助工作的专业水平，并把教育救助作为工作的重点，应该像英国那样致力于使每位儿童自身的潜能都得到最大的发挥，获得最好的发展机会。
