浅谈租赁型保障房激励政策
本文的研究对象是以廉租房和公共租赁房为主的租赁型保障房。因为租赁型保障房以租金为其基本收入，存在资金回收期长的特点，且其资金回报率比经济适用房还要低，且现在保障房的建设主要依赖于有限的政府投资，因此，资金缺口大是租赁型保障房建设的最主要问题。
一、我国保障房现状概述
20世纪80年代开始，我国进行了住房体制改革，由原来的福利分房逐渐转变为了住房商品化，从原来的住房实物分配演变成了住房分配货币化，逐步将住房市场引入了市场经济的轨道。但是，同时也带来了中低收入者群体购房难的现象。1998年，政府提出“建立由商品房、经济适用房、廉租房构成的多层次住房供应体系”。2008年，国务院下发《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出要加大保障性住房建设力度。“十一五”时期、“十二五”时期保障性住房建设力度持续加大。
二、存在问题
（一）国家建设为主
在我国，经济适用房等销售型保障房主要采取以现房的销售进行分配，比以期房为主的普通商品房资金周转率慢。而公租房和廉租房是租赁型保障房，只租不售，投资回收期一般超过十年，资金回报率仅仅与存款利率水平相当，这远低于银行同期贷款基准利率，使开发商面临风险高、回报低、贷款难的窘境。因此难以吸引市场参与到保障房，尤其是租赁型保障房的建设中来。
（二）融资渠道单一
实际上，保障房的融资主体只有一个，就是各级地方政府，很少有市场资金的参与。而土地出让金收益、住房公积金收益本身就具有不稳定性。另外，有调查显示，各省土地出让收益资金往往提取不足，加之，国家一直在加大对于房地产业的调控力度，而且保障房也要占用一部分土地，所以会更加减少土地的出让收益。其实，最根本点在于投资保障性住房获利较少，租金回报率仅与银行存款利率水平相当，政府层面也缺乏融资建设的动力。
（三）税收减免缺乏有效性
关于税收减免的优惠，我国出台了《财政部 国家税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》（财税[2008]24号）。提出开发商在经济适用住房、商品住房项目中配套建造廉租住房，在商品住房项目中配套建造经济适用住房，如能提供政府部门出具的相关材料，可按廉租住房、经济适用住房建筑面积占总建筑面积的比例免征开发商应缴纳的城镇土地使用税。对廉租住房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租廉租住房的租金收入，免征营业税、房产税。企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为廉租住房、经济适用住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。对廉租住房、经济适用住房经营管理单位与廉租住房、经济适用住房相关的印花税以及廉租住房承租人、经济适用住房购买人涉及的印花税予以免征。
但是，可以看出，以上的税收减免只能获得少量的资金回流，而且资金回流的周期较长，有些如营业税、房产税是在出租给承租人之后才会免税，难以满足初期开发商所需的投入资金。
三、美国租赁型保障房激励政策
（一）LIHTC简介
20世纪80年代以前，租赁型保障房的建设成本基本上由联邦政府负担，设计开发也基本由政府投资的企业负责，几乎没有任何鼓励保障房建设的金融激励政策。1986年税法改革从根本上改变了租赁型保障房的筹融资模式，保障性住房建设从原来的政府主导逐渐转向了市场主导的发展方式。
LIHTC是针对开发商制定的税收抵免计划。开发商投资建设保障性住房，且按一定比例一定租金出租给中低收入人群居住，那么就可获得10年的税收抵免。抵免额按其除土地购置费外的建造成本确定。而且，税收抵免额会根据每年的通货膨胀率进行调整以确定最终数额。每年的可抵免的系数分为9%和4%。9%的税收抵免意味着10年就会返还所有相当于租赁型保障房建造成本的90%，如果考虑到资金成本，那么这部分返还就相当于政府补贴了70%的建造成本。4%的税收抵免是针对有50%以上可抵免项目是通过发行免税证券方式融资实现的，税收返还比例就变为4%。
联邦税务局统筹税收抵免分配计划，根据一定比例下达各州，并负责各州之间的调配。州住房信贷管理局审核开发商的资质，对于符合条件的给予相应的税收抵免。
（二）LIHTC的联动作用
对于开发商来说，最难解决的问题是开发阶段资金投入问题，启动资金短缺导致开发商对保障房的建设望而却步。而政府的税收抵免只能抵税，并不能以现金形式返还，税收抵免是直接抵免税额，这就导致随着开发规模的扩大，税收抵免额可能要大于企业自身应纳税额。
就此情况，美国创造了一种将税收返还证券化的投资模式。即将政府的税收抵免进行证券化，投资者购买股票，获得对价的税收抵免权利。或者开发商与投资者直接成立一家公司，投资者以股权出资换取税收抵免金额。由于税收抵免的提供方为国家，投资者相当于购买国债，因而具有信誉好、安全、稳定、风险小的特点。对于投资者来说，这不失为一种具有吸引力的投资方式。另一方面，对于开发商来说，以股权方式融资，获取权益性融资，相比于债券融资，其资本结构的优势显著，信贷能力提高，有利于其获取银行贷款。
（三）效果
经过20多年的发展和完善，LIHTC已成为推动美国保障性住房建设的最重要力量。它调动了整个市场的力量，鼓励私人部门投资建设，有效扩大了低收入家庭住房的供给。这项政策实施以来，发展演变速度很快。据统计，在全国范围内，1995～2010年间，美国平均每年完成保障性住房项目1500个，累计完成项目2.4万个，合180多万个住房单元。这种以间接的税收抵免方式激励开发商，鼓励投资者，提高保障性住房供应的方式卓有成效。 四、对我国的借鉴
（一）注重市场的力量
十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”在改革开放三十多年来，我国逐渐认识到政府作用的局限性，正确认识政府和市场二者的功能和各自的长处，对于经济体制改革具有重大而深远的意义。在保障性住房的建设中也是如此，美国LIHTC模式正是借助市场上的资金支持和金融证券
市场强大的融资力量。对于我国也是如此，转变筹资模式，发挥市场力量，从根本上解决资金缺口问题。
（二）以政策调动市场
一个高效的政策的影响范围不应仅仅局限于它所直接作用的某个单一的领域，而是应当牵一发而动全身，对整个市场产生良性的作用。美国LIHTC对于低收入者住房税收抵免政策就是一个绝佳范例。因为它成功将财税政策延伸到金融市场，解决了租赁型保障房融资难的问题，调动了开发商、投资人多方的积极性，缓解了政府财政压力。政策的出台并不是目的，出台后能否有效调动市场力量，调动多方积极性，形成一个可持续的良性循环才是其真正的目的。而我国无论是关于税收减免、还是财政补贴，均未能形成放大的效应，对市场的调动不足。且多半是针对租房者制定的，应加强对于私人部门开发商有效的激励政策。
（三）多元化融资渠道
拓展多元化的融资渠道是弥补保障性住房资金缺口的关键。目前，各种创新型金融工具层出不穷，应注重把握和利用。借鉴国外成熟的经验，如房地产信托基金和税收抵免证券化的经验，注重相关产品的开发。在目前阶段，证券市场可以创新融资方式，开设保障性住房债券，以政府的财政补贴和租金收入作为资金支持，以相对低的风险筹措市场资金。或者可以鼓励社保基金、保险资金、公积金等社会资金以各种形式进入保障性住房建设市场。从而改善过度依赖财政拨款的现状。
