关于我国高速公路投融资模式的若干思考
[DOI]1013939/jcnkizgsc201537057
作为国家或地区现代化交通体系的重要组成部分之一的高速公路，是国民经济运行和发展的必要条件，是支撑经济和社会的重要力量。高速公路属于公共基础设施，具有显著的社会属性[1]。另外，我国大多数高速公路是通过多种融资渠道建设的，基本采取了收费经营的模式，体现了商品属性。高速公路的社会属性和商品属性表明其具有准公共物品的特性和独特的产业属性，需要政府和市场来共同参与高速公路的建设，逐渐满足经济和社会对于快速交通的需求，为我国现阶段高速公路创造了更为广阔的发展空间。
1我国高速公路现有投融资模式
高速公路是国家大型基础设施建设项目，特点就是资金需求量巨大，每米建造成本为5万元，甚至更高，属于典型的资本密集型产业兼具劳动和技术密集型产业。另一个主要特点是高速公路的投资回报期长，对融资结构、债务比例、项目管理和风险管理的要求严格。所以发展高速公路首要解决的问题就是资金问题，投融资至关重要，当前我国高速公路建设投融资模式主要包括以下几种：
11政府全权负责型这是完全依靠政府财政修建高速公路的一种模式，政府是修建高速公路的唯一投资主体，资金来源主要有国家预算、中央基本建设资金、用于基础建设的专项资金、地方财政、主管部门和国家政策性银行拨给的基本建设拨款，此外，中央政府和地方政府还可以利用交通部补贴、发行国债、收取养路费或其他方式筹集资金进行高速公路的建设[2]。
12政府合理引导和市场积极参与型改革开放后，我国开始公路建设投融资改革，逐步构建多元化的高速公路投融资模式，资金主要来自银行贷款和民间集资，其中银行贷款是高速公路建设的最主要资金来源。银行贷款分为国内银行贷款和国外银行贷款，国内银行贷款主要包括国内政策性银行贷款、国内商业银行中长期信贷、短期贷款等；国外银行贷款主要来自亚洲开发银行和世界银行等。民间资本主要是外商或国内企业直接投资。
13特许经营权型针对一个高速公路项目，政府和企业设立的项目公司通过谈判签订特许权协议，项目公司负责高速公路的设计、资金的筹集、建设、养护和运营，项目公司在规定年限内（一般为20年以上）通过收取通行费和沿途经营开发收回成本、获取利益，待特许期限届满时，项目公司将高速公路无偿移交给相应政府部门，即BOT（Build-Operate-Transfer）模式。这种模式有效解决了我国高速公路建设资金匮乏的问题，提高了建设效率。这种模式经过多年的实践和发展，已经衍生出多种演变模式，如BTO模式、BOOT模式和TOT模式[3]。
14证券融资型政府相关主管部门挑选出未来发展前景好、经济效益佳的高速公路，组建独立的项目公司，明确产权后，通过发行股票和债券来筹集建设资金。
2现有投融资模式存在的主要问题
21缺乏完善的高速公路投融资制度保障且政府扶持力度不足
完善健全的政策和法律环境可以为高速公路的快速发展保驾护航，为其解决后顾之忧。当前我国在高速公路投融资方面的法律法规还有待完善，存在诸多不足之处。一方面，相关法律法规规定模糊，各个法律条文之间缺少衔接，实际操作性差。例如2004年颁布的《中华人民共和国收费公路管理条例》和2008年的《收费公路权益转让办法》都规定了高速公路的收费期限，但是都没有提及高速公路建设完工后续问题，如改造升级等内容。另一方面，国家缺少在民营资本参与到高速公路投融资方面的法律规定，如招投标制度不完善、招投标过程中弄虚作假、腐败现象滋生。
高速公路的社会属性决定了政府必须参与其中，但我国政府的扶持力度不足。通过银行贷款筹集的资金占整个高速公路全部资金的60%～70%，而各级政府投入仅占了6%～7%（美国的比例为90%），这几年政府投入有限且增长缓慢，损害了社会公共利益。
22高速公路投融资渠道单一，市场化不足
通过不断实践和总结经验，我国高速公路的投融资也从政府全权负责型逐步向多主体转变，开始不断尝试多渠道、多元化的投融资方式，如银行贷款、引入国外资本、国内民间资本、特许权经营、发行股票和债券等。但是结合我国的基本国情、省情、区情以及高速公路投融资体制不完善和资本市场发育不成熟等因素的影响，民间资本在参与高速公路建设的过程中遇到诸多阻碍。此外，国际上常用的资产证券化、信托投资等在我国发展还欠火候，市场化和资本利用率偏低。
23高速公路投融资结构不合理，风险加剧
分析我国高速公路建设筹集的资金来源，发现银行贷款占总筹集金额的60%～70%，可见银行贷款是我国高速公路建设筹集资金的主要途径，而本应该作为高速公路这样的基础设施建设主要资金来源的政府投融资却没有占据主要地位。而其他的融资方式如证券融资和民间资本等融资难度大，当前环境下无法成为主流的投融资模式。在这样不合理的高速公路投融资结构中，银行贷款比例过高，还款压力大，存在一定的债务负担和银行风险隐患。
3解决思路
31完善高速公路投融资法律制度并持续加大政府投入
政府应该建立健全高速公路投融资方面的法律法规，依法保护政府、企业和金融、法律、保险、财务等中介机构的合法权益，科学合理地界定公路产权，使各方的权利和义务清晰明了，使外国资本、民间资本和证券融资等能够顺利进入高速公路的建设中，消除其顾虑。近年来，政府不断加大这方面的财政投入。2011年，我国政府财政投入占高速公路筹集资金总额的比重从2003年的1530%增至2020%。
32拓宽投融资渠道，积极吸纳社会资本
在高速公路的建设方面，当前我国政府财政投入是有限的，必须通过多方渠道筹集资金。在持续加大政府投资的同时，积极吸纳国外资本和民间资本，简化证券融资流程，合理实行高速公路收费模式，力争做到“政府投资、社会融资、吸纳外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”[4]。
33完善投融资结构并注重风险防范
高速公路的投融资过程不可避免地伴随着风险。高速公路建设和管理过程的复杂性、经营收益和遭受损失的不确定性，形成了高速公路投融资风险。笔者认为高速公路投融资风险主要来自制度风险，可以通过科学合理地制定高速公路产权、资金进入和退出、招投标等方面的制度，建立公平、有效和透明的高速公路投融资秩序，不断完善资本市场结构，努力填补投融资方面的制度漏洞，提高参与各方的整体素质和资金利用效率，降低融资风险[5]。
4结论
高速公路作为公共基础设施的重要组成部分之一，对我国国民经济发展发挥着不可估量的作用，需要社会各界积极协作，促进高速公路的可持续发展，不断完善我国现代化交通运输网络。
