高校预算管理存在的问题与对策研究
【中图分类号】G 【文献标识码】A
【文章编号】0450-9889（2016）06C-0020-03
随着我国高等教育体制改革的全面深入推进，我国高等教育进入了全面发展的历史时期，但同时也出现了高等教育快速发展与资金制约瓶颈的矛盾，给高校财务管理特别是预算管理提出了严峻挑战。财政部于2012年2月7日修订、2012年4月1日实施的《事业单位财务规则》，给高校财务管理提出了新的要求。高校预算管理是高校财务管理的重要组成部分，也是高校财务管理的核心内容，高校预算管理水平如何直接关系到高校资金的使用质量和效益，对于我国高校事业发展具有至关重要的作用。在新的历史条件下，各级各类高校必须着眼贯彻落实好《事业单位财务规则》和为我国高等教育提供强有力的财务预算支撑，深刻认识新时期加强高校预算管理的重要意义，认真分析当前高校预算管理存在的突出问题，明确高校预算管理的基本原则，完善高校预算管理措施，最大限度地实现高校资金的优化配置。
一、加强高校预算管理的重要意义
《事业单位财务规则》第二章第六条明确规定：事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，事业单位预算由收入预算和支出预算组成；第八条明确规定：事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。随着高等教育改革的逐步深化，高校资金呈现来源多样化、用途多样化、数量短缺化的特点。按照《事业单位财务规则》的要求，加强对高校预算管理显得尤为重要。
（一）有利于推进高校教育管理体制改革。随着我国财政管理体制改革的深入实施，特别是《事业单位财务规则》修订实施以后，要求我国高校必须形成以部门预算、综合预算、零基预算、细编预算、早编预算等为主要内容的预算管理新模式，以“收支两条线”、国库直接支付、政府采购等为主要内容的支付方式。我国高校教育管理体制改革的深入实施和全面推进，要求高校大力推进教育市场国际化和高等教育大众化，实行后勤社会化、住房市场化、岗位工资制度化、教师聘任常态化的管理体系。高校预算管理是高校财务管理的核心部分，对于创新预算管理模式、促进高校科学管理、保障高校健全发展具有重要意义，只有加强高校预算管理，才能保证高校资金有效运转和实现财务价值增值，为高校发展奠定重要的资金基础。
（二）有利于提高高校教育资金使用效率。实施投资主体多元化和管理主体地方化，是高校管理体制改革的内在要求。随着高校教育体制改革的持续深入推进，高校经费来源已经不能完全依赖国家财政投入，“行政化”与“市场化”相结合越来越成为我国高校投资体制改革的发展方向，特别是党的十八届三中全会确立了市场在资源配置中起“决定性”作用之后，高校“多元化”投资渠道将日趋显著。加强高校预算管理，能够确保财政投入资金、社会投入资金、学费收入资金、服务收入资金、税费减免资金、社会捐助资金以及附属单位上缴资金的悉数进账和合理配置，对于提高高校资金使用效率至关重要。
（三）有利于促进高校内部利益关系协调。随着我国行政管理体制改革的全面深入实施，特别是事业单位改革的不断深化，我国各级各类高校的内部管理体制、工作运行机制和利益分配格局都发生了深刻变化，如何协调各部门之间、各单位之间、教职员工之间以及学生之间的利益关系，对于保证高校科学、持续、健康发展具有重要作用。加强高校预算管理，能够协调好内部各方面利益主体的利益关系，引导内部各方面利益主体正确处理好长远利益与现实利益、全局利益与局部利益、高校利益与个人利益之间的关系，确保各方面利益主体合法利益不受侵害，最大限度地增加积极因素，最大限度地减少消极因素，保障高校事业顺利发展。
二、当前高校预算管理存在的问题
（一）预算管理理念不够先进。尽管我国各级各类高校都能够按照《中华人民共和国预算法》《事业单位财务规则》等法律法规和政策措施的要求开展预算管理，但还存在着管理理念落后的问题。个别高校领导对预算管理不够重视，在高校扩招的驱使下不断扩大财务支出，有的甚至不顾高校财务承受能力编制“赤字预算”，给高校预算管理造成了重大影响。个别高校缺乏“成本管理”和“成本控制”意识，不能正确处理好“社会效益”与“经济效益”的关系，为了“社会效益”不计成本，比如个别高校为了追求高科技盲目购置科研设备，但由于缺少应用而导致大量科研设备和科研仪器闲置。个别高校预算管理人员缺乏“管理理念”，只把预算作为高校资金收入、分配、使用的年度计划，特别是一些高校有关部门和单位的管理人员存在着排斥经费预算的问题，长期脱离高校预算编制和预算决策，缺少全局意识和责任意识。
（二）预算管理体系不够完善。按照《中华人民共和国预算法》以及《高等学校会计制度》的规定，各级各类高校必须建立“预算委”和“财经委”，负责高校预算管理工作。尽管我国高校都按照要求建立了预算管理体系，但个别高校的管理体系不够完善，有的没有建立严格的预算编制、预算决策、预算执行、预算监督、预算考核、预算评价、预算奖惩等工作机制，还没有形成健全和完善的组织体系。有的高校虽然建立了预算管理组织体系，但缺少规范的预算管理目标、预算管理制度和预算管理流程，导致预算管理组织体系流于形式。有的高校虽然具有完善的领导体系和组织体系，但缺少预算管理的“权力制衡”机制，导致个别高校存在着预算管理个别人说了算的问题。
（三）预算编制方法不够科学。尽管很多高校都确定了明确的发展目标和中长期发展规划，但一些高校在预算管理方面更加注重“眼前利益”，更多的是要保证年度收支平衡，多数都采取“基数加量”以及不体现负债的方法进行预算编制，缺乏对高校长远目标、发展规划和资金配置的整体考虑，导致预算管理缺乏战略性和前瞻性。个别高校的预算编制缺乏“价值链”理念，很多时候都由财务部门进行编制，高校的教学部门、科研部门、行政部门等基本不参与预算编制，影响了预算编制的科学性、合理性、可靠性和权威性，各部门调整和追加经费、私设“小金库”、截留收入等情况时有发生。 （四）预算执行监督不够到位。执行和监督是高校预算管理的重要组成部分，也是保证预算编制落实的重要保障，对于提高高校资金使用质量和效率至关重要。当前我国很多高校对预算的执行和监督重视不够，缺乏预算“法规”意识，将预算编制当成了“例行公事”，预算编制与预算执行、预算监督严重脱节，普遍存在着“重预算、轻执行”的问题，缺少有效的预算执行和监督机制。由于预算执行和监督不到位，导致高校部门和单位“年初争预算、年中追预算、年末超预算”的问题，预算执行过程中频繁调整，很多列入预算的项目不能完成，没有列入预算的项目频繁追加，甚至出现预算项目反复调整、更换的问题，预算执行的严肃性严重不足。还有一些高校在预算执行过程中缺少控制机制，资金收支随意性较大，资金体外循环严重，出现高校资金被浪费、挪用甚至贪污的现象。
（五）预算考核奖惩不够系统。当前很多高校比较注重对教学和科研的考核奖惩和激励约束机制建设，普遍都建立了“绩效”管理机制，但预算管理普遍游离于“绩效”管理之外，普遍没有建立激励约束机制，成为制约高校预算管理的制度瓶颈。尽管也有一部分高校建立了考核和奖惩机制，但由于缺乏“过程管理”，对预算执行缺少事前、事中、事后考核，对预算结果缺乏全面、深入、系统分析，导致考核流于形式。一些高校的考核人员在考核过程中由于受考核力度以及个人感情等因素影响，特别是由于缺少有效的激励机制和严格的责任追究制度，很多时候对考核中出现的问题都“不了了之”，在一定程度上助长了预算管理的“随意性”和“软弱性”。
三、加强高校预算管理的基本原则
（一）坚持现实性与长远性相结合。按照《事业单位财务规则》的规定，高校预算管理必须围绕高校发展目标和计划编制年度财务收支计划，这就要求高校预算编制既要考虑现实性和年度性，又要考虑战略性和长远性。在当前我国高校进入高速发展的历史时期，对资金的需求量日益加大，在预算管理上必须牢固树立“可持续发展”理念，既要立足当前，又要着眼长远；既要通过预算管理解决现实问题，又要把预算管理置于高校长远发展战略当中，保证高校预算管理科学发展、健康发展、持续发展。
（二）坚持稳妥性与超前性相结合。尽管“量入为出、收支平衡”是高校预算管理的总体原则，但由于新时期高校扩招已经成为发展趋势，高校进入基建高峰期，对资金的需求量将大幅提升，因而必须把原则性与灵活性紧密结合起来，既要积极稳妥，又要适度超前，按照“解放思想、与时俱进、开拓创新”的精神，本着有利于高校建设与发展的原则，科学分析和预测高校未来发展的偿债能力，在确保总体平衡的前提下，切实加强对贷款的预算管理，特别是要加强对未来一定时期净收入的预算管理，把财务风险控制在“合理区间”这内。
（三）坚持重点性与全面性相结合。在我国高校办学规模不断扩大的新形势下，高校进入了大开发、大建设、大发展阶段，高校在经费有限的情况下，收支矛盾将进一步加大，必须正确处理好重点性与全面性的关系，既要突出重点，又要统筹兼顾；既要突出抓好左右高校长远发展的重大项目预算管理，又要抓好最直接、最现实的基本预备管理；既要保证建设，又要保证运转；既要加大基本建设，又要强化学科建设；既要保证教学经费，又要加大科研投入，确保高校各项事业在预算管理的保障下平稳运转。
（四）坚持社会性与经济性相结合。尽管高校属于“非营利性”机构，但仍然具有法人资格，是独立的核算主体。在新的历史条件下，高校预算管理必须牢固树立“经营理念”，正确处理好社会性与经济性的关系，把社会性作为根本，把经济性作为方法，将“成本管理”、“价值链管理”等全新管理理念和方法引入算管理中来，将预算管理置于高校基建、教学、科研、行政、后勤、人力资源等全过程和全环节，把社会效益、成本控制、价值增值作为高校预算管理的核心和目标，实现社会效益与经济效益“双赢”。
四、加强高校预算管理的有效措施
（一）更新高校预算管理理念。理念是行动的先导，有什么样的理念就有什么样的结果，加强高校预算管理，必须更新预算管理理念。高校领导层特别是“一把手”要切实转变过去狭隘的“预算管理”思想，树立全新的“管理预算”理念，将管理贯穿于预算各个领域和各个环节，将预算管理置于财务管理以及高校价值链管理之中，强化预算管理的融合性和系统性。要牢固树立“以人为本”的预算管理理念，强化高校各部门、各单位以及广大教职员工参与预算管理的积极性、主动性和协同性，建立“校长统一领导、部门（单位）参与、财务部门负责”的高校预算领导体制，各司其职，各负其责，注重协商，强化配合，切实提高预算管理的科学性和权威性。
（二）完善高校预算管理体系。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性，因而完善高校预算管理体系对于发挥高校预算管理职能具有重要的基础性作用。要着眼于提高预算管理的组织化程度，进一步健全和完善高校预算管理组织体系，建立由决策机构、管理机构、监督机构、考核机构、审计机构组成的“高校预算管理委员会”，实行预算编制、预算执行、预算监督、预算考核、预算审计统一管理、分级负责、相互制衡的运行机制，健全工作制度，落实工作责任，切实做到层层有人抓、事事有人管。要将预算管理的触角延伸到各部门和各单位，进一步健全和完善预算责任人制度，对于具有全局性、基础性以及跨领域、跨部门的重大项目，要建立“项目预算管理小组”，确保重大项目预算管理到位。
（三）创新高校预算编制方法。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度；审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在新的历史条件下，高校必须深入贯彻落实党中央的要求，进一步改进和创新预算编制方法，重点在全面规范、公开透明和支出预算上狠下工夫。要着眼于提高预算编制的科学化、规范化、公开化和透明化，加强预算编制调查研究，提高预算编制细化程度，实行预算编制公示制度，综合运用基数预算、零基预算、绩效预算、滚动预算等方法，实施动态管理。着眼于加强“支出预算”管理，大力推行“定额预算法”，科学编制综合预算，确定详细计算标准，尽量细化支出预算，强化预算成本控制，确保有限资金发挥更大作用。 （四）加强高校预算执行控制。预算执行控制是预算管理的关键环节，再好的预算编制如果缺少“执行力”，也只能是束之高阁和纸上谈兵，因而必须着眼于加强“过程管理”，进一步健全和完善预算执行控制体系，建立预算分析、预算调整、预算监督、预算考核、预算评价、预算审计、预算奖惩等一系列预算执行控制机制，加强对预算管理运行的制约和监督，真正实现由“预算管理”向“管理预算”的转变。要建立最严格的预算执行“永久责任追究制度”，对于在预算执行过程中出现重大问题的责任人，无论任何人、任何环节、任何项目、任何时间出现任何问题，都要给予相应的经济、行政、法律制裁，真正把权力关进制度的笼子里，形成高校资金不敢体外循环、不敢铺张浪费、不敢贪污腐败的惩戒机制，不能体外循环、不能铺张浪费、不能贪污腐败的防范机制、不易体外循环、不易铺张浪费、不易贪污腐败的保障机制。
总之，各级各类高校必须着眼于强化预算管理的全面规范、公开透明和科学有效，按照《预算法》《事业单位财务规则》《高等学校会计制度》等法律法规和政策措施的要求，更新预算管理理念，完善预算管理体系，创新预算编制方法，加强预算执行控制，推动高校预算管理步入更加科技、健康、持续发展轨道。
