21世纪澳大利亚职业教育政策演进解读
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2016）06-0083-05
迈入21世纪以来，澳大利亚联邦政府坚持大力发展职业教育的方向，进行了两次职业教育与培训的改革，贯彻以往的职业教育发展路径，制定和出台了具有显著意义的国家战略以及发展报告。如2003年底出台的《塑造未来――澳大利亚2004―2010年职业教育与培训国家战略》（Shaping our Future： Australia's National Strategy for Vocational Education and Training 2004―2010，以下称《国家战略》）提出要依托职业教育增强澳大利亚工商业的国际竞争力、获得全球性的知识和技能、建设可持续发展的全纳性社区。在此战略下，2005年澳大利亚教育、科学与培训部（the Department of Education，Science and Training，DEST）出台了《构建技能型澳大利亚――职业教育与培训的新方向》（Skilling Australia――New Directions for Vocational Education and Training）。2006年，澳大利亚政府委员会发布了批准后的国家改革议程，旨在通过加强各地区、政府与产业间的合作来提升澳大利亚劳动力的能力。但是此次改革目标并未实现。2014年4月，由澳大利亚工业部领头的新一轮职业教育改革启动，将职业教育提升到了国家经济发展中心的高度，并发布了《工业创新和竞争力议程――澳大利亚强盛的行动计划》（Industry Innovation and Competitiveness Agenda-An action plan for a stronger Australia，以下称《行动计划》），为新一轮职业教育与培训的改革进行规划。笔者拟主要分析这两次改革的产生背景、演变过程、主要特征，以期为我国现代职业教育体系建设提供有益的借鉴和启示。
一、《国家战略》的提出背景
20世纪70～80年代，由于受到资本主义国家经济危机的影响，澳大利亚经济包括传统的制造业、采矿业、农业开始出现衰退，青年失业率居高不下，社会各界对职业教育的认可度逐渐加深。20世纪70年代，澳大利亚着手建立新一轮的国家认证系统，主要由TAFE学院负责进行实施，当时存在着与行业脱轨的现象，青年从学校到工作的过渡缺乏合理的路径。因此在之后的政府报告中逐渐形成解决问题的路径，在《澳大利亚重建》（Commonwealth Reconstruction Training Scheme）以及《澳大利亚技能》（Skills for Australia）的报告中重视与行业、企业的紧密联系。特别是1992年，澳大利亚国家培训署（Australian National Training Authority）成立，承载着澳大利亚职业教育与培训的艰巨任务，对发展澳大利亚的职业教育起着促进作用。自20世纪90年代后，澳大利亚的职业教育大发展，参加职业教育与培训的人数不断增长，同时雇主对职业教育的认可度也在不断提升。职业教育与培训的多样性通过多种培训方式得以体现，澳大利亚的职业教育措施得到强有力的贯彻执行，并在世界上起到了标杆的作用。
进入21世纪以来，澳大利亚的职业教育面临较为严峻的挑战。澳大利亚的经济发展对职业教育与培训呈显著正相关相关数据显示，20世纪90年代早期，澳大利亚经济发展势头较好，失业率开始下降，至2007年全球经济危机时，失业率才开始回升。在失业率低的情况下，劳动力市场所需的人才缺口增加，对职业教育与培训的压力加大；20世纪80年代中期，澳大利亚工业的全球竞争力下降，部分缘由是传统产业部门代表的纺织、鞋类和服装行业的国别转移，同时在传统产业部门面临技能和劳动力短缺的问题；虽然自1998年起，澳大利亚联邦政府在全国范围内倡导和推广各个行业的“培训包”，并将此作为TAFE课程开发的依据，但是企业、行业及职业教育机构缺乏对“培训包”重要性和灵活度的明晰的认识；不同区域内的职业教育存在着差异性；土著人群、妇女、残疾人等特殊人群的职业教育存在公平实施与保障的问题；职业教育与普通教育特别是高等教育存在融通的问题等等。这些都制约着职业教育与培训的发展。
为此，澳大利亚政府和国家培训局出台了《塑造未来――澳大利2004―2010年职业教育与培训国家战略》提出了解决以上问题的愿景；2005年，澳大利亚发布《职业教育发展新方向》作为指导性文件，构建澳大利亚的国家培训体系；2006年，澳大利亚联邦政府颁布改革议程，以期通过加强各地区、政府、产业间的合作提升劳动力的技能，为客户群体提供优质的成果，为客户提供获得决策信息的能力。该项改革赋予各州和自治区灵活使用资金的权利，旨在精简并改善现行的体系结构和产品以便更好地满足需要，改革效果较为显著。
二、《行动计划》的演变由来
但之后对拨款、沟通、质量保证机制的评估结果显示，此次改革并没有给澳大利亚的职业教育与培训带来根本性的改变，未能达成预期目标。职业教育与培训体系在满足商业需求的培养人才过程中，满意度和信任度下滑。为此，2011年，澳大利亚技能委员会颁布了《技能促进繁荣――职业教育路线图》（Skills for prosperity――a roadmap for vocational education and training，以下简称《路线图》），提出全面改革澳大利亚的职业教育，创造优秀的职业教育反哺服务，继续贯彻以客户和企业为中心，以提高职业教育信息的透明度。同时，由于自2008年后经济下滑，制造业比重逐渐低于服务业。与此相适应，澳大利亚政府强调人们在科学、技术、工程和数学（Science， Technology，Engineering or Math，简称STEM）领域的坚定基础，以满足市场需求的“可迁移能力”。据2013年底经合组织发布的“2013技能展望――成人技能首次调查结果”报告显示，在数学和高技术环境中解决问题的能力评比方面，澳大利亚明显低于所测国家的平均水平，由此可以窥见职业教育质量有待进一步提高。伴随着经济下滑出现了居高不下的青年失业率，几乎是全国平均失业率的两倍，这种情况对青年个人、社会都产生了负面影响。 人才技能短缺问题一直制约着澳大利亚的产业发展和就业稳定，虽然使雇主投身到行业中的政策极大地刺激了人们关注技能短缺的问题，2010年，澳大利亚政府也持续关注技能人才短缺的问题，并将焦点转向关键技能领域人才的短缺，但是对于吸纳缺乏技术的工人或者新工人进行培训，企业雇主仍有部分持犹豫的态度，这必然不利于人才技能短缺问题的解决。同时，由于人口老龄化的影响，职业教育的发展不但要适应当下市场的人才需求，同时还要具备通过教育引领经济发展的前瞻性。据乔斯?米克斯对2020年澳大利亚人口的预测，到2020年，15～64岁的工作人口比例将会由2002年的占68%降至占62%，老年人口相对2002年而言将增加4%，达到占16%。对于职业教育而言，必须思考并调整培训的类型、培训者、评估者以及培训的内容，以应对人口老龄化的问题。
职业教育的低质量问题、青年的高失业率及对教育的新的时代要求使得澳大利亚官方认识到职业教育改革势在必行。2014年，澳大利亚政府委员会（Council of Australian Governments，COAG）和行业技能委员会（Industry and Skills Council）着手进行职业教育改革，确定了改革的六大目标，其改革的关键是：建立一个更完善的职业教育与培训系统，以提升澳大利亚的工业产能，增加就业岗位，促进经济的繁荣发展。行动计划的改革议程包括以下四个目标：降低成本营造合理的商业竞争环境；培养具备更强技能的劳动力；拥有更好的经济基础设施；落实促进创新和创业精神的产业政策。
三、职业教育改革发展的主要特征――基于政策衔接分析的角度
在《国家战略》、《职业教育发展新方向》、《路线图》以及《行动计划》这些政策文件的具体目标和内容中，均注重高技能人才的培训以及良好经济环境的建设。从基于政策实施衔接的角度分析，可以窥见澳大利亚职业教育改革的特点。
（一）发挥行业的引领作用
虽然行业引领是澳大利亚职业教育的显著特色，但是在职业教育系统的运行中，政府与培训机构仍旧是其发展的生力军。为了扭转这一态势，保证行业、个人在职业教育系统中心地位的确立，在颁布的《国家战略》中，澳大利亚着重强调增强企业与个体对相关政策制定的影响力，加强培训机构与企业的紧密合作，满足行业企业对不同层次、不同类型职业教育与培训的需求。具体措施包括在澳大利亚国家培训署中重视发挥行业代表的作用，在TAFE学院的课程设置、课程内容及教学评价上，使行业发挥领导作用。在《职业教育新方向》中提出确保行业从国家层面为职业教育出谋划策，在国家研究的重点方向上，就行业企业的研究为职业教育的进一步发展提出建议。
2014年的职业教育改革为了适应产业发展的需求，构建满足不同雇主需求的国家培训体系，以便进一步发展经济，在当年的8月25日，澳大利亚成立了职业教育与培训顾问委员会（VET Advisory Board），意在加强各行业与技术部门之间的联系，为政府提供各行业、部门改革的反馈信息。2015年，澳大利亚公布了产业培训、产品发展的新模式，新模式将行业置于核心地位。这表明政府致力于高质量的、为工作提供真正技能的培训，同时也是政府尊重行业的领导地位和“去管制化”政策的进一步体现。
（二）强化国家职业资格制度
为了应对新职业群的涌现，适应新时期能力结构的变化，提升职业教育的学习层次，满足产业发展对高技术人才的需求，澳大利亚在国家资格框架中将职业教育与培训的等级由原先的6级增至8级，目前最高级别为职业教育研究生文凭，相当于普通高等教育中的研究生文凭，由此使职业教育体系高移到研究生层次。在与普通高等教育进行融通时，符合条件的学生或人员可以依据国家资格框架中的各级各类证书与文凭，并结合自己的先前经验，选择自己的学习起点接受职业教育与培训。这一改变提升了职业教育的层次，从本质上区分了职业教育与普通教育，推动了澳大利亚职业教育与培训体系的形成。除此之外，自20世纪90年代从英国引进以能力为本位的培训开始，以能力为本位的教育培训在澳大利亚得到广泛发展，现在澳大利亚所有的培训机构（RTOs）在国家认证的课程中都使用以能力为本位的培训课程。这在某种程度上实现了资格证书在不同州或地区的互认，提升了行业所需要的资格能力，在一定程度上缓解了各州、各地区资格与证书不能互认的现象，也是国家强化资格体系的一项重要行为。但是近年来，大量报导显示，在澳大利亚的职业教育与培训中缺乏提供高质量的、以能力为本的教育培训以提升培训人员的专业知识水平。
在新一轮的职业教育与培训改革中，为了提高培训质量，提升公众对培训机构的信任度，澳大利亚技能质量监督局加强了对培训代理的监督与管理并对培训机构和监管机构制定了新标准。培训机构（RTOs）新标准的变化主要包括以下几个方面：第一，通过提出强化培训要求，由培训机构做出对相关行业的承诺，从而知晓其所提供的培训和考核方式，由此确保行业发挥更大的作用。第二，通过强调针对市场要求设置培训课程，保护培训消费者（雇主、学徒、学生等）的利益，为培训消费者提供相关信息，从而使他们能对培训进行全面思考和抉择。第三，坚持注册培训机构对任何第三方安排负责，第三方安排包括对学生的培训、考核、评估和雇佣，并应从学生的利益出发考虑其安排。第四，向培训方、考核方和培训与考核资质的评估方传递更强的行业资格要求。对监管机构的新标准明确了监管机构所应承担的职责，新标准要求对培训机构提供的指导教育和引导教材加强监管。这将会提高监管机构的透明度和责任感，也可为培训机构更好地理解监管机构的指示提供方便。
（三）重视学徒制的商业适应性
自20世纪80年代后，疲软的经济引起澳大利亚改革者对初级培训体（主要是学徒制和培训体制）的关注，1998年澳大利亚开始实行新学徒制。2006年以“澳大利亚学徒制”取代了原先的“新学徒制”，但是澳大利亚技能人才短缺问题依然严峻，学徒的完成率下滑，学徒制的管理系统复杂等一系列问题的出现，制约着学徒制的健康发展。2010年成立的专门小组分析了面临的挑战，其后出台了《共同的责任：面向21世纪的澳大利亚学徒制》的报告，之后澳大利亚政府参照此报告进行了大刀阔斧的改革，逐渐形成了以能力为本位的培训与完成认可，以加强学徒体系的灵活性；同时开展了学徒激励项目，包括基础性激励项目、针对性激励项目、雇主激励项目、个人补助项目、成人学徒支持项目等五类；改善了支持服务，关注学徒的需求，投入2.01亿澳元进行学徒制的改革，其中近一半费用用于学徒指导项目与学徒咨询项目。在一系列政策的刺激下，澳大利亚的学徒制取得了较好的效果。商业学徒/学员从2010年3月到2014年3月的数据显示呈现出缓慢波动性增长。 新一轮的职业教育改革继续发展澳大利亚学徒制。其具体措施：一是组建澳大利亚学徒支持网络（Australian Apprenticeship Support Network），为学徒和雇主提供支持。新网络于2015年7月1日开始运行，取代了原有的国家学徒中心网络，为企业雇主和年轻学徒提供更多的信息支持。澳大利亚政府将很快部署新的现代在线服务，自动执行许多参与澳大利亚学徒进程的手册和文件。澳大利亚学徒管理系统（Australian Apprenticeships Management System，AAMS）作为一个新的当代IT系统，将成为新的澳大利亚学徒支持网络投入运行。二是设立学徒商业助学贷款。贷款将向符合条件的学徒提供生活费和学费等实质性帮助使其完成学徒培训，每个符合条件的学徒最多可以申请2万澳元贷款，而要成为符合条件的学徒，必须满足商业支持贷款优先名单上的职位或资格要求，优先名单上的职位包括水管工、电工和钳工以及某些农业/园艺等职业资格。完成学徒培训的学徒在贷款上可享受20%的借款金额折扣，与专项学生贷款类似，只有当学徒的收入超过5万澳元后，贷款偿还才正式启动。三是建立学徒协调系统。学徒协调系统是一项微观经济改革，旨在为国家提供合格的、具可操作性的学徒制和培训制，目前在这一系统中约有477名学徒和实习项目得到协调，另外还有253个实习项目正在进行中。学徒协调系统对相关各方都有益，各地区间的学徒协调安排，可以减少学徒劳动力流动的障碍，降低企业成本。
（四）强化培训的质量把关
2001年，澳大利亚推出职业教育与培训的质量保证体系，在《国家战略》之后，引进更加精简的质量保证方法，并将风险管理的概念运用到培训质量评估和以结果为基础的审计活动中，允许注册培训机构更加灵活地展示他们为客户服务所达到的质量结果。培训质量保证体系包括注册的基本的和优秀的条件及标准，但是在实施过程中仍然面临一些困境，2009年，澳大利亚政府委员会宣布加强对质量保证体系的可行性和费用保障条件的干预，以保证学生的利益。同时宣布通过立法的方式进行监督机构的完善，于2011年制定了《国家职业教育与培训监管法案》。在《职业教育发展新方向》实施中成立了澳大利亚政府和州培训部门的CEO委员会，以推动职教培训政府间的合作。
在新一轮的职业教育改革中进一步规范培训机构，具体措施包括延长培训机构的有效期，由原先的5年延至7年，在一定程度上使培训机构简化了程序。改革强调澳大利亚技能质量监督局重点监管风险高、质量差的培训机构的注册期。与此同时，进一步加强培训机构规范化的新法律建设，2015年3月16日，澳大利亚议会通过了《进一步规范无良的职业教育与培训机构的法律修订案》，即2011年制定的《国家职业教育与培训监管法案》的修订案。修订案强调确保澳大利亚政府制定出新的标准，解决现存的对学生和个人培训上的质量问题和完整性问题。此外，为了进一步严把质量关，新一轮职业教育改革建立了国家培训投诉热线，为消费者简化举报投诉，该热线保障了各地区培训机构的消费者以及学生的利益，他们可以就职业培训方面的问题直接向有关部门进行投诉，对培训指出问题并提出建议。强有力的消费者反馈可以帮助澳大利亚官方剔除劣质的培训机构和人员，保证培训机构的质量。
（五）更具针对性的资金使用
《国家战略》的实施策略中指出，澳大利亚政府为TAFE学院和其他培训机构提供充足的资金支持，同时在拨款上有选择性地进行投资，主要希望有助于激发对重点领域的兴趣，并倡导可持续发展的多元资金以满足对未来技能培训的要求。《国家战略》强调进行基础设施的建设，倡导低投入、高产出的资金利用。由此可见，澳大利亚政府在有意识地进行资金的管理与应用。
新的职业教育改革进一步加强了资金的针对性使用，主要表现在以下方面：一是设立产业技术基金。从2015年1月1日起，将有共计4.76亿澳元的基金投入，可提供20万个培训岗位和培训支持服务，同时支持中小企业和微型企业参加培训计划，支持企业进行培训模式创新。在基金的支持下进行青年试点项目（Industry Skills Fund-Youth Pilot Programs），包括提供就业培训奖金（Training for Employment Scholarship）和拓展青年就业途径（Youth Employment Pathways）两方面的内容。就业培训奖金是澳大利亚政府为满足雇主需求并确保青年完成特定职业相关培训的新型试验性培训奖金。二是改进职业培训资助（VET FEE HELP）。加大联邦政府对于各类证书、高级文凭和辅修学位证书的支持。政府要求从2016年1月1日起，对高等教育贷款项目进行改革，取消职业培训资助20%的贷款限额，放松对终身贷款的限制，以确保对贷款学生的公平性。同时，在新一轮职业教育改革中，将实施分步执行的方案以消除滥用职业教育与培训经费的现象。
四、余论
职业教育与培训的发展与经济的发展、社会的需求、产业的结构调整休戚相关。职业教育作为一种人力资本投资日益受到重视，澳大利亚的职业教育与培训更是如此，不断通过职业教育政策的改革解决职业教育发展面临的困扰。从澳大利亚职业教育改革发展的历程来看，改革政策的制定涉及范围广，包括行业、企业、培训机构的参与，注重满足不同群体的培训需求。从改革的执行力度来看，澳大利亚政府为了有效地执行改革政策，建立了专门机构进行监管和推广，力度强大，为职业教育改革政策的贯彻执行指明了方向。从改革的效果来看，无论是技能的提高、全纳性社区的建设还是普通教育与职业教育的互通，职业教育改革的目标在某种程度上都得以实现。但是，在改革的同时，世界市场的不断变化、人口的老龄化也不断地为澳大利亚的职业教育提出新的难题，职业教育体系的完善是一个持续的过程，不会一蹴而就。在构建现代职业教育体系的进程中，我国一方面需要不断出台新的政策和措施，促进职业教育的发展；另一方面也需要积极挖掘职业教育的潜力，让职业教育引领经济发展。
