新常态下职业教育供给侧结构性改革探究
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）19-0067-05
一、职业教育供给侧结构性改革是适应“新常态”的必然选择
当前，我国经济社会发展正处于从传统资源要素导向型经济向创新驱动型经济转型发展的关键阶段，在这场经济社会发展变革中，加快职业教育供给侧结构性改革，培养满足经济社会发展所需的各类职业技能人才，将成为助力我国经济发展转型的核心要素。2014年5月，习近平总书记在深入分析当前我国经济发展转型升级的现实国情的基础上，作出了中国经济发展步入新常态的重要论断。至此，“减速不减势、提质又增效”的经济新常态作为国家重要战略方针映入社会大众的眼帘，同时，也是社会各行各业深化改革、实现创新发展的重要行动指南。我国经济社会发展步入新常态，集中呈现出“经济增长速度换挡期、经济结构转型调整阵痛期以及前期政策消化期”的“三重叠加”的外显性特征，经济发展的总体规模、质量、生态、效益及可持续发展迈向中高端水平，经济增长走势由过去的高速增长转向中低速增长[1]。面对当前经济增长结构性减速的发展现状，为了有效破解经济转型升级过程中所遇到的各类矛盾和风险，习近平总书记于2015年11月首次提出了“供给侧结构性改革”的政策元语，强调新常态的中国经济发展，必须从供给侧结构性改革入手和发力，在适度增加社会总需求的同时，不断提升社会供给结构的质量、效益和层次，进一步释放供给活力，为我国经济社会发展注入不竭的动力。
与经济上的供给侧结构性改革紧密相连，教育供给侧结构性改革也是新常态下经济改革的必然要求。职业教育作为服务经济社会发展的重要教育类型之一，承担着技术技能型人才培养的现实重任，职业教育这一重要属性决定了其供给结构必须与经济社会发展转型升级相适应，要与经济上的供给侧结构性改革相匹配。近年来，我国职业教育取得了长足的发展与进步，但与其他普通教育类型相比，我国职业教育一直处于弱势的发展地位，职教疲软问题突出。梳理我国职业教育发展与改革的路线图，可见，以往的职业教育改革往往偏重于从需求侧入手，在一定程度上忽视了供给端的改革，而导致职业教育的质量、效率和效益难以得到实质上的提升[2]。对此，应以新常态下的经济供给侧结构性改革为契机，充分认识新常态、适应新常态、服务新常态、引领新常态，适时推进职业教育供给侧结构性改革，转结构促升级，提升职业教育供给的质量、效率和效益，实现职业教育的创新发展。
随着我国适龄劳动力人口不断减少，人口红利逐渐消失，并且外部发展环境日益恶化、社会创新能力不足以及中等收入陷阱等多方面问题也日渐显现，面对这一特定的社会发展时期，推进职业教育供给侧结构性改革是必然选择。针对我国职业教育供给中存在的问题，需要职教管理者和工作者转变改革观念和思路，切实从以往的需求端改革转向供给端改革，推动职业教育由传统上的重规模、数量的外延式发展向规模与质量并重的内涵式发展转变。通过推进职业教育供给结构转型，不断提升职业教育供给质量，促进职业教育要素资源的合理化与科学化配置，进而扩大职业教育的有效供给，激活社会总需求，满足新常态下的经济结构调整对职业教育规模、结构和质量等方面所提出的要求。同时，职业教育供给侧结构性改革必须与时代发展需求同步，顺势而为，主动融入到新常态的发展背景之中，引领社会改革潮流。
二、新常态下职业教育供给侧结构性改革的方向
（一）以理念变革为基础，明确职业教育供给侧结构性改革的现实要义
在我国经济社会发展步入新常态的背景下，经济上的供给侧结构性改革日渐深入，职业教育作为服务经济社会发展的重要“利器”，必须紧跟经济改革步伐，在供给侧改革中必须承担起应有的职责和功能，要做到“不缺位、不错位、不弱位”。为了更好地推进职业教育供给侧结构性改革，必须确立职业院校的主体地位，发挥其主体作用，明确职业教育供给侧改革对于广大职业院校发展的现实意义，调动广大职业院校参与的积极性。而推进职业教育供给侧改革的基础和前提在于使广大职业院校树立起供给侧结构性改革的理念意识，形成供给侧改革的思维方式，能够从供给端思考职业教育发展中所面临的现实问题。具体而言，笔者认为职业教育供给侧结构性改革理念塑造，关键在于加强四个方面意识的培育。
首先，要树立大局观意识。从整个国家的宏观层面来看，构建具有中国特色的现代职业教育体系是时代发展的现实要求，也是职业教育供给侧结构性改革的重要构成[3]。经济方面的供给侧结构性改革主要涉及到产业结构的转型升级、人力资源整体质量的提升、经济的可持续增长、新经济增长点的培育等多方面的内容，而这些都与职业教育发展紧密相连。对此，职业教育必须树立整体大局观意识，将职业教育供给侧结构性改革放到整个宏观社会发展环境中进行考量，主动适应经济社会新常态的要求，跟上经济社会的改革步伐，对职业教育供给结构不断进行调整和升级，完成为国家经济社会发展培养合格的技术技能型人才的历史使命。
其次，要树立供给意识。从职业教育供给端的改革入手，通过改善职业教育供给结构和质量，强化自身内涵建设，来创造社会需求。为了更好地服务经济社会发展，教育改革应适度超前于经济社会改革[4]。在职业教育供给侧改革过程中，必须树立供给意识，从供给视角来审视经济社会发展需求，如在职业院校专业设置与调整过程中，不仅要结合当下产业调整的需求，还要对未来产业发展趋势和需求做出科学的预判，并以此为依据，不断提升专业供给质量，确保技术技能型人才供给效益，为产业转型升级服务。 再次，要树立创新意识。职业教育供给侧结构性改革需要通过各方面的创新，来激发职业教育办学活力，特别是随着《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》、《高等职业教育创新发展行动计划2015-2018》、《中国制造2025》等政策文件的颁布实施，进一步为职业教育发展与改革指明了前进的方向。对此，职业教育必须把握这一历史发展机遇，通过机制创新来催生出供给侧改革的新动力。在政府主导下，强化职业教育供给侧改革的制度供给，创新职业教育管理方式，不断优化职业教育发展的内外部环境，充分发挥市场的调节作用，给予职业院校更多的办学自主权，探索“上下互动”的改革模式，形成科学、灵活的职业教育内部管理机制，释放改革红利。
最后，要树立差异化供给意识。职业教育供给侧结构性改革的核心任务之一就是细分市场[5]，不仅要在技术技能型人才培养、技能培训、成人继续教育以及终身教育等方面进行市场细分，而且要在人才培养目标和规格、校企合作办学等方面进行细分。要能够根据区域经济社会发展的需求和特点，提供差异化与个性化的职业教育产品和服务供给。通过职业教育供给侧改革，主动淘汰落后于区域经济社会发展所需的专业和管理模式，主动化解职业教育发展进程中的各类风险，切实改变过去被动适应的局面，不断培育新的职业教育发展源。
（二）以机制创新为导向，激发职业教育供给效率与活力
职业教育供给侧改革要围绕机制创新这条主线，通过机制创新来降低制度性交易成本，进一步激发职业教育改革的效率和活力[6]。当前，面对新常态下的社会转型新形势，打破行业垄断、回归市场调节是新常态下的应然之势，尤其是伴随着我国经济政治体制改革的如火如荼的推进，“互联网+”信息技术在各个领域内的应用推广，大众创业、万众创新的日趋高涨，这既为职业教育供给侧结构性改革创设了良好的外部环境，同时也被认为是打破计划经济时代所遗留的教育关系壁垒的关键。在这一背景下，传统计划监控机制与现代市场调节机制之间的冲突日益凸显。就此而言，必须通过机制创新，对职业教育内外部发展关系进行重构，建立以机制创新为导向的职业教育改革路线图。
一方面，创新职业教育治理机制。根据现代职业教育治理体系与治理能力现代化的目标要求，面向中国制造业2025，全面贯彻现代职业教育方针，激发职业教育办学活力，在政府、职业院校、市场之间构建新型关系。明确政府的宏观调控职能，理清政府在职业教育发展改革中的权力清单；确立职业院校的自主办学地位，划定职业院校的责任清单；确立市场主体的重要参与者地位，划定市场在职业教育发展中的负面清单，以此圈定各方主体权利与责任范围。另一方面，创新职业教育资源配置机制。划定职业教育公益底线，确立市场在职业教育资源配置中的负面清单，严格遵照“非准不入”的参与原则，逐步扩大市场的参与范围，建立职业教育供给的市场参与机制，进一步丰富职业教育产品供给的种类、层次和形态。可以预见的是，随着市场参与的逐步放开，将极大地解放职业教育生产力，从职业教育供给端引领市场需求，创造更多新的职业教育需求点。
（三）以人口变化为依据，调整职业教育供给规模
社会人口结构变化对职业教育生源供给产生重要的影响，职业教育供给侧改革要密切关注人口政策，以人口变化为依据，适时调整职业教育供给规模[7]。当前，面对我国劳动力人口逐渐减少，人口老龄化社会突出，中央全面放开了二胎政策，实施了“一对夫妇可以生育两个孩子”的人口政策，从长远来看，这不仅会增加我国劳动力人口的供给数量，对于职业教育而言，也具有较大的需求。因此，在未来一定时期内，需要增加职业教育供给来满足社会日益增长的教育需求。同时，随着我国新型城镇化建设与户籍制度改革的逐渐深入，农民市民化进程加快，城镇人口不断增加，城镇化率得到了较大的提升，城乡人口分化也越来越明显，难免会发生职业教育供给“位移”的状况。由此来看，必须根据城镇化的发展状况和空间布局结构，对职业教育的供给规模进行适当调整，而构建以人口变化为依据的职业教育供给规模调节机制自然成为职业教育供给侧改革的关键点之一。一方面，构建职业教育供给的省级统筹机制。强化省级政府对地方职业教育资源供给的统一调配，尤其是对职业教育资源、经费、师资等方面的调控，以促进职业教育的城乡一体供给与区域间的协调发展[8]。另一方面，构建基于城乡全域的职业教育发展规划机制。这种职业教育发展规划机制并不是一成不变的，而是以时间为序，由多阶段规划组成的，能够根据城乡全域内人口变动情况与需求变化，对职业教育供给规模进行动态调整。
（四）以市场调节为基础，拓宽职业教育资源供给渠道
首先，转变职业教育投资理念，由过去的“加大”投资转向“扩大”投资。“加大”到“扩大”尽管只有一字之差，但其所代表的内涵有着显著的不同，“扩大”职业教育投资强调的是拓宽职业教育资源供给渠道，面向的主体更加多元，而“加大”投资所强调的内涵往往是加大政府投资，资源供给渠道较为单一。李克强总理在2016年政府工作报告中指出：“提升政府对教育、文化、卫生等公共事业的投入，逐步取消公共领域的投资壁垒，鼓励社会主体的参与，适当扩大市场的占有比例，提高公共资源的供给与配置效率”。教育部副部长杜玉波在2015年高校财务工作会议上指出“保持教育经费的投入强度，重点工作要放在对教育经费‘扩渠引水’方面”。就此而言，职业教育供给侧改革的重要任务之一就是拓宽投资渠道，寻求多方资源的支持，鼓励市场主体的积极参与，实现职业教育投资的多元化，以保障职业教育的稳定、有序和可持续发展。
其次，创新职业教育办学形式，构建“一主多元”的办学格局。长期以来，我国在职业教育办学模式的选择上，往往是以政府为主导的“一家独大”式的办学模式[9]，而这种以政府为单一办学主体和供给主体存在着多种弊端。一方面，由于缺乏有效的市场竞争，难以真正提升职业教育办学质量和水平；另一方面，由于政府在教育资源投入上的有限性，难以保证充足的职业教育资源供给。而推进职业教育供给侧结构性改革的关键任务之一，就是打破政府对于职业教育资源的绝对垄断，对职业教育办学模式进行改革，适度引入市场竞争机制，实现办学主体多元化、办学形式多样化，最终形成政府办学为主、市场多元办学并存的“一主多元”的办学格局，充分激发职业教育办学活力。一是，从公办职业教育办学模式改革入手，破解过去固化的“政府下单、政府买单”的职业教育办学模式。在坚持以公有制为主体的基础上，鼓励企业、行业、个人等市场主体的参与，灵活地采用股份制办学、承包制办学、私人办学以及校企联合制办学等多种形式，进一步拓宽职业教育资源供给渠道。二是，积极鼓励社会办学，大力发展民办职业教育。在职业教育供给侧结构性改革过程中，政府应树立正确的思想认知，正确看待民办职业教育对于推动我国职业教育发展的现实意义和作用，确立民办职业教育在我国职业教育体系中的重要地位，减少对民办职业教育的不公正对待。同时，还要不断创新职业教育分类管理机制，适时确立其民办事业单位性质，强化对民办职业教育的政策和财政扶持力度[10]。三是，加大非学历职业教育供给。以高职教育为代表的职业教育在办好学历教育的同时，还应充分利用自身的继续教育培训优势，不断增加非学历教育的比重，承接行业企业员工职业技能培训或在职培训，满足行业企业的发展要求。 （五）以产业转型为依据，优化职业教育供给结构
根据我国经济上的供给侧结构性改革的发展方向，国家推出了一系列的战略决策，如“一带一路”、“长江经济带”以及“京津冀协同发展”等重大区域发展战略。同时，针对我国新常态下的经济形势，中央实施了以去产能、去杠杆、降成本、补短板为核心的经济改革政策，以期化解产能过剩，为经济社会发展提质增效，进一步释放社会改革与创新活力。而以上区域发展战略和经济政策的推行与实施，对我国区域经济发展与产业结构转型升级产生重大影响。一方面，加速了产业转型升级的步伐，一部分落后的产业和企业被淘汰，其员工面临着下岗再就业的现实问题；另一方面，面临产业转型升级新形势，大量新兴行业和企业应势而起，市场对新型技术人才的需求将面临“井喷式”增长。就此而言，劳动力市场的人才供给将陷入“传统人才过剩、新型技术人才供给不足”的结构性困局，职业教育人才培养也将面临着一系列的挑战。对此，必须将新型技术人才培养放在职业教育供给侧结构性改革的重要位置，以产业转型升级为依据，适时的对职业教育人才供给结构进行调整和升级，建立与产业转型升级相匹配的职业教育调整机制。
首先，构建产业转型升级的预测机制。职业教育供给结构调整必须紧跟产业转型升级趋势，要求职业教育管理者对产业发展方向及走势进行深入研究，并作出科学的战略研判，以此作为职业教育调整的依据。其次，构建职业教育的区域布局和调整机制。依照国家对产业发展战略的布局要求，根据我国产业带、经济带以及企业集聚带的分布状况，对职业教育资源进行科学布局和调整，以达到产教合一。再次，构建职业教育开放式办学机制。职业教育在化解社会过剩产能方面要有所作为，应主动承担起下岗职工的再就业培训工作，扩大教育培训的范围，为广大民众提供学历深造、就业培训以及继续教育的机会[11]。同时，还应强化职业教育国际间的合作办学，鼓励和支持更多有实力的职业院校走出去办学，面向世界培养具有国际化意识的技术技能型人才，更好地服务于“一带一路”战略，与我国的全球化发展战略协同共振。最后，构建职业教育转型发展机制。为了保障职业教育供给结构的科学化与合理化，应根据产业转型升级的现实需要，对职业教育供给结构进行科学的调整与升级。同时，逐步扩大高技能型人才的供给规模，构建由政府主导、用人单位为主体、职业院校参与配合的人才培养质量监控与评价体系，确保职业技术人才培养符合产业转型升级的要求。
（六）以现代职业教育体系建设为契机，突破职业教育供给的“层次壁垒”
当前，我国国民教育体系主要包括初等教育、中等教育、高等教育三大层次，其中初等教育即小学教育，中等教育包含初中教育和高中教育两个层次，高等教育包含专科教育、本科教育、硕士研究生教育以及博士研究生教育四大层次。与较为完备的普通教育相比，我国职业教育还是一种“断头”教育[12]，职教与普教之间缺乏有机衔接的上升通道，处于相互隔离的状态，严重阻碍了职业教育的发展。为了满足社会大众对于职业教育的多样层次需求，必须打通职业教育上升通道，破解“层次壁垒”的阻隔，形成职教、普教以及继续教育相互衔接和融通的教育体系，实现中等职业教育、高等职业教育、本科职业教育、研究生职业教育等层次的上下贯通、有机衔接，以引领职业教育发展。对此，教育部等六部门联合印发了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，提出了构建现代职业教育体系的重大决策，这也是推进职业教育供给侧结构性改革的关键一步。
现代职业教育体系不是一个孤立封闭的独立系统，而是整个国民教育系统中的重要组成部分，理应与其他教育类型相兼容[13]。加快现代职业教育体系建设，推进职业教育供给侧结构性改革，不仅要强化职业教育内部层次结构的衔接与延伸，同时，还要加强职业教育与普通教育之间的衔接，积极搭建高等职业教育与普通高等教育互联互通的“立交桥”。既可以满足产业转型升级对于不同层次技术技能型人才的现实需要，也可使那些有意愿向更高一级教育层次发起冲击的职业院校毕业生获得更加公平的受教育机会。构建现代职业教育体系，就是要适应我国经济结构调整的要求，积极探索各级各类职业教育人才的培养路径[14]。在明确职业教育内涵建设的基础上，还应加紧兴办本科层次和研究生层次的职业教育，在职业教育内部系统中，实现专科、本科、研究生这三类层次的职业教育相贯通。与此同时，构建完备的职业教育体系，推进职业教育供给侧结构性改革，必须明确各层次职业教育的办学定位和人才培养目标。一是要充分发挥中等职业教育的基础性作用，重点培养技能型人才；二是发挥高等职业教育的引领作用，重点培养高端技能型人才；三是探索本科层次的职业教育，重点培养复合型、应用型人才；四是探索研究生层次职业教育人才的培养制度，提升职业教育服务经济转型升级的能力和支撑国家产业竞争力的能力。除此之外，还需要强调是，必须将专科、本科、研究生三层次的高等职业教育对接放在首位，使之成为职教毕业生向上发展的主渠道，否则必然造成过多的低一层次高职教育毕业生通过普教连通体系流向更高层次的普通高等教育。
