我国大学生思想政治教育政策工具研究
中图分类号：G641 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）01-0243-02
引言
我国的大学生思想政治教育承担着执政党意识形态和主流价值观的传播和控制的功能。如何通过有效的政策工具将这一政治性目标通过技术性手段得以较好地贯彻和落实，是开展大学生思想政治教育的核心内容。本文将以政策工具分类的视角，对当前大学生思想政治教育的纲领性文件[1]――中共中央、国务院《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（中发[2004]16号）（以下简称“中央十六号文件”）中政策工具的运用情况及存在问题进行文本分析，力求为我国大学生思想政治教育政策工具的创新与发展提供参考。
一、政策工具研究概况及类型的选择
20世纪80年代以来，政策工具研究逐渐在公共管理学界兴起。而国内直至21世纪初才逐渐关注此领域，并就公共政策工具研究的意义、基础、层面、范式、模型构建等方面进行了有益的探讨[2-5]。
恰当地选择政策工具是实现政策目标的重要前提。政策工具分类是政策工具研究中的核心议题之一。国内外很多学者对此进行了探讨。迈克尔?豪利特和M?拉米什根据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类[6-8]。
一是自愿性政策工具，它是指由家庭、市场或志愿组织在自愿的基础上为公共目标服务，包括家庭和社区、自愿性组织、市场、自我管理和服务等。
二是强制性政策工具，它是指政府借助于其统治权威直接作用于个人或群体，包括规制（包括体系建设和调整、机构设置、法律、设定和调整标准、特许、禁止、法令等）;公共企业;直接提供（包括直接生产、直接服务、直接管理、公共财政支出、政府购买、转移支付）;命令性和权威性工具（政府机构改革、政府机构能力建构、政府间协定、政策试验、指示指导、计划、命令执行、强制保险）。
三是混合型政策工具，它兼具自愿性工具和强制性工具的特征，混合型工具在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，还可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。它包括信息与劝诫（包括建设舆论工具、学习教育、舆论宣传、鼓励号召、象征、信息公布、示范、信息公开、呼吁等）;补贴（包括直接补助、税收激励、票证、产量限制等）;产权拍卖;征税和用户收费;契约（公私合作、服务外包）;诱因型工具（社会声誉、权力下放、利益留存、信任、程序简化）。
本文选用迈克尔?豪利特和M?拉米什对政策工具的三分法作为分析框架，一是因为该分类依据政府介入公共物品与服务提供的程度，这与大学生思想政治教育的公共物品属性相吻合;二是该分类方法相对比较成熟，也广为运用。如扶松茂、曲洁等依此分类方法以最新颁布的国家和地方中长期教育规划纲要为文本分别就我国民族教育和义务教育领域政策工具的运用情况进行了探讨[7-8]。
二、大学生思想政治教育政策工具的运用现状
（一）整体运用情况
2004年出台的中央十六号文件共九大部分，前三部分分别阐述了新时期加强和改进大学生思想政治教育的战略意义、指导思想和基本原则、主要任务等，后六部分为落实前述主要任务的具体政策，包括“充分发挥课堂教学在大学生思想政治教育中的主导作用”等六个领域。针对这六大领域，中央十六号文件共确定了107项具体政策工具。具体而言，中央十六号文件中大学生思想政治教育政策工具的运用有以下特点。
1.强制性工具占主导地位
在107项具体政策工具中，强制性工具68项，占63.6%，混合型工具32项，自愿性工具7项。这一特征与大学生思想政治教育作为政府公共意识形态政策的属性相符，因为它承担着向其政策受众（即大学生）传播和灌输执政党意识形态和主流价值观的目标，而这一目标的实现，需要必要的强制手段。
在强制性工具中，运用较多的是指示指导、建立和调整规则、体系建设和调整、禁止等。
首先，运用“指示指导”来指明具体的工作任务和发展方向，如要加强对思想政治理论课的宏观指导，切实改革教学内容，改进教学方法，改善教学手段等。
其次，通过建立和调整规则、体系建设和调整来建章立制，加强大学生思想政治教育的制度化。如建立大学生形势政策报告会制度;建立大学生社会实践保障体系，探索实践育人的长效机制;建立完善大学生思想政治教育专职队伍的激励和保障机制等。
第三，运用“禁止”工具来明确某些不被允许实施的活动或行为。如在讲台上和教材中不得散布违背宪法和党的路线方针政策的错误观点和言论;禁止在学校传播宗教;在事关政治原则、政治立场和政治方向问题上不能与党中央保持一致的，不得从事大学生思想政治教育工作，等等。
2.混合型工具的运用比较单一
在32项混合型工具中，23项为“鼓励号召”，如完善思想政治教育队伍的专业职务系列，从思想政治教育专职队伍的实际出发，解决好他们的教师职务聘任问题，鼓励支持他们安心本职工作，成为思想政治教育方面的专家。而其余的“学习教育”、“舆论宣传”和“补贴”三项混合型工具仅分别运用了5项、3项和1项。应该看到，“鼓励号召”的强制程度没有强制性工具高，这可能造成其执行力度不足的困境。而且这种单一化的混合型工具运用，也表明目前尚未采用多样化的政策工具开展大学生思想政治教育工作。
3.少量自愿性工具得以运用
作为一项强制性比较强的公共政策，大学生思想政治教育政策工具创设中也注意到了自愿性工具的运用。在7项自愿性工具中，自我管理和服务4项，如高度重视大学生生活社区、学生公寓、网络虚拟群体等新型大学生组织的思想政治教育工作等;自愿性服务2项，如动员社会各方力量，完善资助困难大学生的机制，帮助大学生解决实际困难;家庭和社区1项，如要探索建立与大学生家庭联系沟通的机制，相互配合对学生进行思想政治教育。 （二）分领域运用情况
在中央十六号文件确定的六个领域中，不同领域采用的政策工具组合是不同的。
1.部分领域混合型工具运用较多
在“努力拓展新形势下大学生思想政治教育的有效途径”和“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”两大领域，混合型工具的运用占半数及以上，这与整体上强制性工具的运用占主导地位这一特征存在显著差异。在“努力拓展新形势下大学生思想政治教育的有效途径”的26项政策工具中，强制性工具和混合型工具各占13项。在“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”的16项工具中，混合型工具占7项，强制性工具占6项，自愿性工具占3项。这是因为在“努力拓展新形势下大学生思想政治教育的有效途径”中，比较多的工作是需要高校根据学生特点开展有针对性的大学生思想政治教育项目或活动，所以只能原则性的运行“鼓励号召”这一混合型政策工具。而在“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”中，其参与主体比较多样化，涉及政府、高校、社会、家庭、市场等，这就导致了在该领域需要采用多样化的政策工具。
2.自愿性政策工具的数量随领域特征而变化
在六大领域中，只有“充分发挥党团组织在大学生思想政治教育中的重要作用”、“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”、“切实加强对大学生思想政治教育工作的领导”三大领域才运用了自愿性工具。这是因为在党团组织中包括了班级、社团等学生自治组织，这些组织需要学生开展自我管理、自我服务;在社会环境营造中涉及参与主体多样化;在加强工作领导中，涉及高等学校思想政治教育研究会等学术研究机构和团体的自身建设。正是这些领域的特征，产生了对自愿性政策工具的需求。而在思想政治理论课建设领域中，由于其鲜明的主流价值观传播职能，对自愿性工具的需求非常不明显，政府基本上不希望其他力量参与此领域。当然，在拓展途径和队伍建设两大领域，本可以运用自愿性工具而尚未运用，这是今后需要加强和改进的方面。
三、结论与政策建议
通过对中央十六号文件中政策工具运用的文本分析，研究发现：当前我国大学生思想政治教育政策工具运用的多样性仍不足，强制性工具占主导地位，部分领域混合型工作运用相对较多，少量自愿性工具被采用。在强制性工具中以命令性和权威性工具以及规制为主;在混合型工具中，以鼓励号召为主，比较单一;自愿性工具以自我管理和服务为主，且总体运用频次不高。
为了更加有效地选择恰当的政策工具来实现大学生思想政治教育的目标，政府在今后优化大学生思想政治教育政策工具时应注意以下几点：首先，应注重分类规划。由于大学生思想政治教育政策具有鲜明的意识形态色彩，这就决定了强制性工具必须占主导地位，尤其是在思想政治理论课建设、大学生党建、加强大学生思想政治教育工作领导等领域。同时，在意识形态色彩相对不浓的领域，如社会实践、校园文化、心理健康教育、奖助学金、队伍培训等领域，应注重发挥市场和社会力量，积极创设混合型工具和自愿性工具。其次，在强制性工具中更加注重规制工具的运用。事实上，这种规制工具正是制度化的手段。而由于制度建设具有稳定性和长期性的特点，相比命令性和权威性工具等其他强制性手段而言更加具有规范性和可操作性，有利于政策的有效执行。第三，加强政策工具的多样性。一方面，要在部分领域更多地创设混合型工具和自愿性工具;另一方面，在三大类型工具中增加多样性，如在混合型工具中，可以引入服务外包等契约工具，在自愿性工具中，更多地引入自愿性组织、市场等工具，以此充分发挥不同类型政策工具的组合互补效应。
