我国政策性银行兼营自营性业务的制度构建
中图分类号：F831.1〓〓〓文献标志码：A〓〓〓文章编号：1001-862X（2016）01-0119-004
一、问题的提出
政策性银行是由国家出资设立，以国家信用为基础进行融资，并在国家发展战略指导下进入市场领域参与金融资源配置的特殊金融机构。其具有很强的国家政策性目标，即为了克服金融市场“失灵”，将资金配置到商业银行不愿进入、进入不足或政府财力无法直接保障，但国家战略确需资金投入的领域，如基础设施建设、农村农业、进出口等等，从而实现国家发展战略意图。
但是近年来，我国政策性银行在运营过程中越来越多地涉猎商业性银行业务，在兼营自营性业务（1）的过程中，与商业银行争夺客户、争夺项目，政策性业务与自营性业务边界不清，因此饱受诟病。中国投资有限责任公司副总经理谢平曾在公开场合指出，政策性银行改革在中国的多次反复，根本原因在于目前我国经济领域中政府和市场的边界不清楚，而且时常变化，因此会出现很多所谓的政府重大项目、专项基金等，这些都为政策性银行大肆开展自营性业务留下了空间。而政府和市场的边界不清导致了三种套利行为。第一，地方政府和企业从政策性银行获得廉价资金;第二，政策性银行本身可进行监管套利――混合经营，混合核算，在运营过程中如果出现亏损可算政策性业务、出现盈利算自营性业务;第三是投资者套利，因为目前所有的政策性金融债都有国家在背后支持。从表面上看，目前是多方盈利，但深挖下去，实质上是由政府承担了所有风险。[1]
我国政策性银行涉足自营性业务，被诸多商业银行指责为“不务正业、偏离目标;不当竞争、与民争利”。然而从国情出发，在当前及今后一段时期内，我国政策性银行兼自营性业务是具有现实需要的――由于政府财力的原因，国家不能无限度地向政策性银行注入资本，以弥补政策性金融运作中存在的损失，这需要政策性银行自身能够“养活自己”，一方面，政策性银行必须以市场化手段开展政策性金融业务，使政策性业务能够实现良性循环，至少收回本金;另一方面，在当前财政支持不足的情况下，还需要依靠一定的自营性业务来充实资本金，使政策性银行能够存续和发展下去，从而去实现其政策性目标。2015年4月12日，中国政府网公开了国务院关于同意三家政策性银行改革或深化改革相关方案的批复，其中针对中国农业发展银行提出应当对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算。这是官方首次肯定了政策性银行的兼营行为。
笔者认为，政策性银行兼营自营性业务饱受诟病的根源，并不在于其“是否”能够兼营自营性业务，而是在于其“如何”兼营;如何既满足于政策性银行存续和发展的需要，又保证自营性业务不会“反客为主”成为主营业务，同时还要维护金融市场的市场秩序。这就需要对政策性银行兼营自营性业务行为进行一定的制度约束――即通过政策性银行法律制度的构建，使其兼营自营性业务的行为在法治的轨道上运行，不偏离政策性目标。
二、制度设计的基本思路
对于规范政策性银行兼营自营性业务的问题，笔者认为，应当遵循“适度兼营、严格分离、最终退出”的立法思路。
（一）适度兼营
所谓“适度兼营”，是指法律应当允许政策性银行在确保主营政策性业务的前提下兼营一定的商业性银行业务，但是兼营的商业性银行业务必须限定在法律规定的程度和范围之内。兼营的“适度”必须由法律来界定。从政策性银行法的立法思路上讲，笔者认为可以通过商业性贷款资金规模、商业性贷款投向的方向和范围、商业性贷款的最终经营目标等几个方面的规则设计来体现“适度”。
（二）严格分离
所谓“严格分离”，是指通过制度设计划清政策性银行中政策性业务与自营性业务的边界，严格避免混业经营。出于对当前现实情形的考量，允许政策性银行兼营自营性业务以盈利补充政策性资金不足，但是对于政策性业务和自营性业务必须设计相应的制度安排，对其进行严格的分离，不允许出现“混业”的情形。业务严格分类，需要完善、详细的制度安排，从立法思路而言，可以从内部决策、外部监督等方面予以规定。
（三）最终退出
笔者认为，适度兼营自营性业务，只是对目前政策性银行现实的妥协。资金成本是银行之间竞争的关键。政策性银行的资金大量来自于市场发债，且其发债凭借的是政府信用背书，相对于商业银行，明显具有资金成本方面的优势。政策性银行兼营自营性业务，不可避免地会影响市场的公平竞争。长期来看，政策性银行一是将现有的政策性银行的自营性业务全部剥离开来，实现机构分离，将自营性业务逐渐出让或政策性地转给商业银行;二是将政策性银行服务的领域进行细化，同一业务按照区域、行业和主体分别分析，只要是弱势群体、弱势区域、弱势产业和瓶颈领域，就要给予大力支持。[2]
三、政策性银行兼营自营性业务的具体制度设计
（一）业务范围的确定
1.政策性业务
政策性业务体现国家战略意图，因此具有“伸缩性”，比如棚户区改造领域，是在现阶段才进入国家发展战略，成为政策性业务领域的，随着棚改任务的逐步完成，一部分城市的建设将从“大拆大建”转变为 “城市更新”，那么政策性业务的范围很有可能扩及城市更新领域。正是由于政策性业务的“伸缩性”，笔者认为，在立法上应采取“原则法定、授权确定”的方式。
“原则法定”，就是以法律明确规定政策性业务范围的边界和框架，具体来说，通过限定政策性金融功能发挥作用的最大区域的边缘，确定功能作用的相应具体区域，进而对政策性银行的业务对象进行合理的界定，对业务边界进行划分。一是补充性原则。笔者认为，政策性银行顾名思义，其主营范围应为政策性业务，凡市场不支持或者支持不充分的领域，政策性金融才应该积极介入发挥应有作用。如美国进出口银行在处理与商业性银行的业务关系时，严格遵守《美国进出口银行法》的规定，坚持只在私人资本不能提供融资时才出面弥补资金缺口，同时承担私人出口商和商业性金融机构所不愿意或无力承担的风险，目的在于促进美国的进出口贸易，并通过对外援助，贯彻美国对外政策。[3]73-78二是引导性原则。从经济法的角度来说，政策性银行所追求的是可持续发展的社会整体利益，国家的经济发展水平越高，政策性银行发挥其引导功能作用的区域就越小，边界也就随之缩小;反之，当国家的发展意愿和能力越强，政策性银行引导功能的作用区域就越大，边界也就随之向外扩展。 由于政策性银行的具体业务范围会随着经济环境和国家战略的调整而调整，笔者认为法律直接规定的只能限定政策性业务范围的框架和边界，而具体的政策性业务本身是无法通过成文法来明确，或者说成文法的明确将导致法律的滞后，或带来频繁修改法律，因此应当采取“授权确定”的方式确定政策性银行的具体范围，即由政策性银行法授权政策性银行的董事会确定政策性业务范围。法律设定董事会行使决策权的原则和程序，同时加以内部监督（监事会）和外部监督，防止董事会滥用上述权力。
2.自营性业务
关于政策性银行的自营性业务范围，应当通过法律规则的设计，来体现“适度”，即法律允许政策性银行从事自营性业务只是一种鉴于我国政府财政对政策性金融继续提供直接的大规模资金的空间相对较小的现实和趋势的“权宜之计”，是为了解决当前国家财政对政策性银行资金补充之不足，因此政策性银行兼营自营性业务在定位上应明确从属性，同时需要进行一定的限制。第一，控制规模。政策性银行开展自营性业务必须限定在一定的规模内，要体现政策性业务为主，自营性业务为辅，笔者认为，可以采取比例性的指标进行控制，或是自营性业务规模与政策性业务规模挂钩，限定在一定的比例之内，或是规定商业性贷款额度占全部贷款额度的比例。第二，限定范围。政策性银行开展的自营性业务范围应当与一般商业银行开展的业务有所区别，其所从事的自营性业务要有政策性银行法的特别授权，业务范围限定在与其政策性业务领域相关的范围，比如中国农业发展银行，其商业性贷款的投放应当限定在农业领域。第三，明确目的。已如前述，我国允许政策性银行从事自营性业务是一种现实的妥协，是为了补充政府财政对政策性银行支持的不足，因此政策性银行的自营性业务有别于商业性银行的自营性业务的最大之处，就在于其最终目的在于盈利之后支持政策性金融资金。
对于具体确定何为自营性业务，笔者认为同样可以由法律授权董事会确定，并接受监事会和外部相关监督主体的监督。
（二）政策性银行业务运营结构的法律安排
1.运营模式的选择
从国外政策性银行运营情况看，在政策性业务与自营性业务兼营的问题上，基本要求是将两类业务分离，主要存在两种模式：“机构分立”模式和“分账经营”模式。“机构分立”模式，即实行母子公司制，母公司经营政策性业务，子公司经营自营性业务，如德国复兴信贷银行。“分账经营”模式，即政策性银行作为一个独立法人，在财务管理上设立两个账户，相互独立，分别核算，如韩国产业银行。
基于政策性银行从事自营性业务“适度兼营、严格分离、最终退出”的立法思路，笔者认为应当构建我国政策性银行“一体二元、分账核算”的运营模式。即政策性银行作为一个完整的独立法人，兼营政策性业务和自营性业务，不另立分支机构从事自营性业务。实际上，对于如何避免或者说在一定程度上克服兼营存在的问题，不在于机构分离，解决问题的关键在于业务的分离，一方面是业务范围的界限要划分清晰，另一方面则是拥有两条平行的运营线，分别从事政策性业务和自营性业务，且这两条线路在运营过程中不能有交叉，分别形成两个“闭路（闭环）”，而只有到最后利润处理的环节，才有可能发生关联，即自营性业务的利润要补充政策性业务的资金。对于如何控制董事会的商业冲动，即防止董事会在作出判断时故意将自营性业务界定为政策性业务，从而使政策性资金介入其中，低成本取得高收益，笔者认为，还是需要运用法治思维和法治方法，一是依靠内部治理结构，即以监事会制约董事会，对权力进行制衡;二是依靠外部监督，即外部主体监督政策性银行董事会是否超越了政策性银行法明确规定的政策性业务边界;三是要构建合理的考核机制，对于政策性银行，要建立合理的考核要素和指标，不能以营利性为主要指标，而要设计社会性指标，考核政策性银行在国家发展战略中的作用。
2.需要注意的问题
建立分账核算模式，需要通过立法解决好以下几个问题：第一，要从源头防止将分账经营作为逃避亏损、要求财政补贴的方式，政策性账户记录反映完成政策性目标的资金、财务状况，国家财政只对政策性账户内的亏损进行补偿，对自营性业务的亏损不承担补偿责任。第二，在两个账户间建立风险管理的防火墙。对政策性账户要进行严格的风险管理，对于国家指定贷款项目不仅要进行信用风险评估，还要评估项目对市场体制建设所带来的经济效益和社会效益;对于政策性银行的自营性账户，则应当按《商业银行法》对商业银行的要求进行风险控制，其资本金和拨备都应当按照商业银行管理体系建立。[4]205第三，采取不同的考核标准。对自营性账户的考核，主要指标是经济效益，即资本回报率，考核其盈利性。而对政策性账户的考核，主要指标是社会效益，即完成政策性任务的程度，是否发挥了补充作用和引导作用，是否有利于国家宏观调控、战略目标实现和有利于市场成熟。
（三）外部监督制度跟进
政策性银行在发展过程中普遍存在政策性业务与自营性业务兼营的模式，有的是由于引导商业性金融进入特定领域后自身未退出而导致的兼营，有的则是基于盈利性的驱动而进行的兼营。短期内为解决政策性银行兼营自营性业务对商业银行带来的不公平问题，需要对兼营行为进行分账。目前由于政策性银行相关立法的缺失，导致在监督方面出现了一定的缺位。对于政策性银行的兼营行为，在构建内部制度的同时还需要辅以外部监督。
监督主体方面，笔者认为，政策性银行本质上是金融机构，需要有专业监管能力的部门对其业务进行监督。因此，从专业性角度考虑，应该继续保留银监会对政策性银行业务监督职能。且银监会履职已具备一定的“软件”条件――近期银监会在内部架构调整中成立了政策性银行部，专司对政策性银行的业务监督。对于成立一个全新的机构专门对政策性银行进行监督，笔者认为，从政府机构精简的角度并考虑实际情况，不宜成立新的部门。而且纵观国际上各大政策性银行的改革历程，不难发现，运用市场手段进行经营从而提高效率，成为政策性银行的共同选择，由银监会对政策性银行进行业务监督。
明确监督主体职责，建立监督协调机制和信息沟通渠道，能够对业务兼营的机构进行科学合理和有效的监督。目前来说，使用分账经营需要通过指标设置，避免自营性业务过度扩张挤兑政策性业务。同时增加对政策性目标实现程度的监督。当前，银监会对政策性银行日常业务运作的监督仅针对市场性目标，导致政策性银行所开展的业务是否属于政策性业务存在一定的任意性，应当对政策性银行增加政策性目标方面的监督，保证政策性银行的业务范围符合政策性银行的设立初衷，使其业务规模满足其所从事政策性业务的资金需求。此外，内部决策中防止董事会对政策性业务和自营性业务的区分过于随意，达到趋利避害的效果，需要外部审计对其进行监督。
注释：
（1）自营性业务目前尚无官方定义。笔者认为，政策性银行的自营性业务应当是政策性银行开展的自担风险、自负盈亏、不能享受国家担保或是优惠政策的业务，其与商业银行所经营的商业性业务从本质上看是相同的。
