浅析公共政策制定后的执行偏差
政策问题的解决，很大程度上依赖于公共政策的制定，但除了政策本身的科学性之外，政策还需要及时有效地执行。政策执行是解决政策问题、实现政策目标的重要途径，也是检验政策方案正确与否的唯一标准。同时，政策执行结果是后续决策的基本依据。学者艾利森曾提出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”由此可见政策执行的重要性。政策执行若是出现偏差，将严重影响政策效能的发挥，以致政策问题难以解决。本文将对公共政策制定后的执行偏差实例进行阐述，对执行偏差出现的原因进行分析，并提出建议。
一、公共政策制定后的执行偏差具体表现及实例
公共政策执行偏差，主要是指政策执行方在实行政策的过程中，由于主客观因素的影响，实施效果背离政策目标，且产生了消极后果的状况。改革开放以来，我国一直存在政策执行背离既定目标的情况，严重影响了政府的管理效率，同时降低了政策实施后的民众绩效评价。
（一）公共政策执行的象征执行
在政策执行过程中，政策执行主体过于注重执行的程序化，仅做表面功夫，对政策大力宣传，开始时阵仗颇大，最后雷声大、雨点小，并未将政策真正地落实为实质措施。这种敷衍塞责的执行方式使得政策的效能大大低于原定目标，最终使某些公共政策停留在表面。
以我国环保政策为例，2015年年底，世界气候大会在巴黎举行，举世瞩目，与此同时，京津冀等地区却再度陷入重度雾霾。从我国现有立法及政策来看，多部法律法规及公共政策涉及雾霾污染。从国家层面来看，政策是科学高效的，然而在地方的具体实施状况却不尽如人意。部分地方政府为了地方GDP，表面坚决拥簇环保新政出台，但实际并未让环保不达标的工厂和企业进行停业整顿，只是象征性地进行警告或是轻微处罚，导致雾霾仍蔓延在城市中，最终使民众对政府的信任度降低。
（二）公共政策执行的照搬执行
政策执行主体在政策执行过程中，没有对政策内容进行深度的分析与深入的了解，自身对政策不够了解或认同，机械性地照搬中央政策。地方政府政策执行主体没有将政策的基础精神和当地的具体情况结合起来，不够灵活主动，照抄照搬上级的政策内容，导致政策收效甚微，甚至浪费资源，起了反作用。
例如，某些地方政府在执行中央关于农业产业方面的调整政策时，未对本地的全方位情况进行详细的调查研究，不考虑中央政策与本地的切合度，盲目跟随其他发达地方的具体实施方针。结果，农民按照地方政府政策的要求种植作物，无法得到经济收益。地方政府政策失败，使民众认为国家政策疲软。
（三）公共政策执行的替代执行
在政策执行过程中，政策被换上与现行政策表面上一致而实质偏离的内容，这便是所谓的“挂羊头，卖狗肉”。这是一种性质极为恶劣的执行偏差，因为其政策内容、性质已发生了本质的变化。“上有政策，下有对策”即是突出表现。替代执行的原因除了执行主体因自身利益扭曲政策以外，还有执行主体价值观及对政策认知不同等复杂因素。近年来，替代执行也频频发生。
“土政策”替代国家政策的情况时有发生，不仅仅出现在地方政府，还常见于行政部门等。近年来，我国政府致力于推行扶贫政策，而有的国家级扶贫县扶贫干部面对金钱的诱惑，变成了国家的蛀虫，打着“扶贫”旗号办实体、做项目，将扶贫款洗进自家的小金库。仅2004年至2005年一年期间，广西立案侦察贪污、挪用和私分救灾款、扶贫款和移民安置款等案件数量，就占到广西反贪案件立案总数的4%。扶贫政策在某些地方政府的暗箱操作下名存实亡，致使民怨沸腾，严重影响了我国贫困地区的社会安定与经济发展。
二、公共政策制定后的执行偏差因素解析
公共政策执行是一个受多重主客观因素影响的过程。导致公共政策执行偏差的原因是多方面的，政策本身的科学实践性、政策执行主体的主观能动性以及政策执行期间的客观环境，都会对政策执行结果有所影响。因此，若想政策执行发挥其既定的效能，分析偏差因素并加以解决就显得尤为重要。公共政策制定后产生执行偏差的原因主要体现在以下方面。
（一）政策本身的科学实践性
政策本身的质量问题是造成政策执行偏差的根本因素，这在多个学者研究、阐述政策执行偏差原因中都有所涉及。许多政策无法达到既定的效果，难以推行，很大程度上是因为政策自身的缺陷。具体原因如下：
第一，政策制定主体主观原因。具体来说，可分为两个方面，一是制定过程本身就是不科学、不合理的，导致此政策本身的正确性无法确认；二是制定时各种利益博弈，政策制定过程中制定主体受到各利益集团强压，无法找到利益平衡点，致使政策无力化，没有实际意义。
第二，政策实践性较弱。政策本身的科学性并无问题，然而有时候实践起来却收效甚微，这是在制定时未考量好其实践性。有很强的实践价值才能促使政策高效地执行，否则该政策最终将成纸上谈兵，隔靴搔痒。
（二）政策执行主体的主观能动性
政策执行主体作为直接执行者，最直接地影响着政策执行的效果。执行主体的认知能力、价值观念和利益趋向不尽相同，使得政策执行的效果参差不齐。
政策主体对政策内容缺乏理性的把握，甚至对政策执行的具体方式一无所知，使得政策无法灵活运用至实践中。再加上政策执行主体自身价值观念及利益趋向的影响，导致其无法公平理性地看待政策。谋求自身利益，忽略公共利益，执行时出现一定偏向性，易致政策执行出现偏差。
（三）政策执行的客观环境
影响政策执行效果的，除了政策及执行主体的主观原因之外，还有一个很重要的影响因素就是执行环境。执行环境错综复杂，其中很重要的两个方面是政策目标群体的接受度及执行监督机制的完善度。 首先，根据政策目标群体的接受度，可以看出该政策的社会反响。毕竟一个政策的执行就是为了解决社会群体的社会问题，故目标群体的反应是很重要的。此因素的复杂就在于政策目标群体的不可控性。但政策的有效执行无法离开政策目标群体的支持与配合。一项新的政策出台，民众多少会有些反应，如何和民众沟通、解释好新政策的内涵，就显得尤为重要。否则，目标群体的抵抗情绪和行为会增大政策执行的阻力。
再者，在政策执行过程中，监督机制不够完善也易造成执行偏差，未将政策完整贯彻落实，影响政策执行的最终结果。政策监督方通常和执行方之间有千丝万缕的利益联系，因此即使政策执行环节出了问题，监督方也极有可能视而不见，使得政策执行偏差未及时纠正。完善我国政策执行过程中的政策监督机制非常急迫，公开透明的执行环节也是民众所想所愿。
三、总结与建议
在传统的政府政策执行中，韦伯的官僚理性理论在一定意义上使政府工作有相当的效率，适应了之前阶段我国迅速发展的状况。然而，地方政府或是行政机构出现执行偏差的状况近年来越来越多，如何有效率且有成效地完成政策执行目标是我们现在所要深思的。
政策制定后的执行偏差是学者研究政策执行中的一个重要领域，要想保证政策得到有效的执行，解决政策执行偏差是重中之重。首先，在制定政策时，政策制定主体应充分研究政策问题，树立正确的政策制定观念，提高其思想水平、学术水平，制定出公平、合理、科学的政策及配套政策，政策的可实践性也应充分考虑在内。其次，政策执行主体应提高自身综合素质，对政策进行深度认知和理解，积极发挥好主观能动性，将政策效能发挥到最大化，为人民群众谋求最大利益。再者，健全政策执行的监督机制迫在眉睫，原有的监督机制存在的问题需正视并及时改正，监督机构理应和执行机构有所分离，勿有利益牵制。与此同时，要充分尊重人民群众的监督权利，完善监督体系与反馈体系。对政策执行的所有环节都应做好监督工作。
现阶段，在我国政府正积极推动政府职能转换、建设服务型政府的大趋势下，除了制定科学有效的政策之外，高效执行公共政策是决定政策问题解决的核心因素。而现实状况中，政策制定后执行的影响因素及其环境都相当复杂，如何正确高效地进行政策执行，避免执行偏差，将是现阶段我国政府建设服务型政府的重要突破口。
（作者单位为南京审计大学）
[基金项目：本文系大学生创新创业训练项目（201511287013Z）资助。]
