我国养老服务中的新型政策工具研究
引言
近年来，公共服务领域的合作供给在我国也日益普遍，政府创造性地使用了多种工具对合作供给过程进行管理，这样能够更有力地缩减政府职能，节省开支，公共服务的生产。因此，政府通过多种政策工具提供公共服务，形成多主体供给方式将是未来我国公共服务提供的新趋势。养老服务是公共服务供给中的重要组成部分，近年来也引起了学界的极大关注。
一、政策工具在养老服务运用中的问题
（一）信息类工具尚未得到广泛应用
电子政务能够通过利用信息技术和其他相关技术来改变政府的工作方式，提高行政效率。相应地，在养老服务体系中，信息类工具的应用能够缓解信息不对称而带来的服务效率低下现象。此外，养老服务体系中信息技术的应用，例如“一键通”能够解决老年人通信问题，为老年人提供定位、呼救、通信等服务功能。然而目前在我国各地政府中，传统的服务模式仍然占据主导地位。管理传统对政策工具的使用存在着较大影响，政府的模式更倾向于使用旧工具。已出具的政策网络和制度约束形成了工具选择的路径依赖，信息类工具尚未得到广泛应用。
（二）规制类工具方面
《老年人权益保障法》作为唯一一部系统化保障老年人权益的法律，仅有短短50条，具体规范条文较少，对当前社会化养老现状有一定的不适应性。且其操作性低，法律执行保障力不强。而其他法律条文，大多是从特定方面来规范老年人养老服务工作，对保障老年人养老权益方面，未有专门的系统化的法律加以规范实施。
除了政府规定的服务机构的管理外，还对机构内部的服务管理制定了相关规定――《中华人民共和国行业标准――老年人社会福利机构基本规范》。它虽然对三个方面设置了规定：设施、管理和服务，但是它还是具有一定的局限性。除此之外，非营利组织尚未在法规中得到承认，对于民间自发兴建的养老机构在扶持制度上还是有较大缺陷。
（三）财政性工具方面
第一，必须合理配置适合老龄人的基础设施设备、具有责任心的职业服务人员等，而就目前情况来看，对这块的财政投入明显不足。第二，目前的税收激励并没有将扶持养老服务业及其他养老开支纳入进来，如现行营业税并存、增值税，全额征收服务收入的营业税，不能扣除投入物的进项增值税，重复征税等。再次，很多时候财政性优惠政策难以落实。由于民办养老机构在法律法规上没有得到正式的认定，不属于法定的优惠企业，导致民办机构往往在福利上享受不到相应的优惠政策，例如水电费、税费等。并且缺乏一个相应的部门进行统一调节规划。
（四）组织类工具方面
国养老服务机构没有相应的评估体系，统一的行业标准，因此对于养老机构的服务无法实行监督，而在一些非公办的养老服务机构却往往存在管理者行政违法现象。例如，“以医代护”设立非法的医务室，聘请没有资历和相关技术执照的人员照顾有特殊情况的老人。这类服务人员通常没有规范的技术和相应的照顾技能，有些道德资质不达标的服务人员对待老人态度不够端正。很多养老服务机构内部的制度也不够完善，合同不合格、记录不完全、操作不规范等时有发生，行政执法也较为滞后。由于缺少相应调节纠纷的机构，如果产生纠纷，常常需要通过媒体曝光才能得到解决，媒体曝光后问题虽然得到了解决，可是服务机构的形象也受到了影响。
二、完善我国养老服务供给的具体对策
（一）加强信息化建设，完善政策工具创新机制
提高通信工具的利用率，提倡各地政府在养老服务中使用老年服务电话、手机电脑、“微信”等信息工具，搭建老年信息综合服务网，将老龄人的身心特点、健康情况、服务需求建立成电子档案，无缝对接养老服务与老龄人需求；建立各地社区老龄服务人员的信息库，达成各个社区资源之间的共享，扩大老龄医护、心理咨询、保洁保育等专业人才的招生和就业的市场等。通过信息化工具的建设，提高养老服务供给的效率和效益。
（二）营造良好的法律政策环境
建立相应的养老服务事业的法律法规可以保障民办养老机构及老龄群体的合法权益，防止有关部门互相推脱，使民办养老机构走向规范性管理的进程，保证机构的良性发展，我国老年服务体系包括机构养老、社区养老、居家养老、临终关怀等内容，只有将这些法律和规范完善，才能更好地推动养老服务事业走上制度、规范、规范的道路。
（三）提供合理的资金保障
为了完善社会养老服务系统应该从多方面着手，提高养老服务的资金保障，应鼓励民间投入、提高政府投入、增加福彩的发行等。尤其是中央应建立专项补助投资，主要用在建立老年养护机构设施和社区老龄护理中心上，而地方各级政府也需要拨出部分款项作为财政专项资金，扶持公益养老服务的设施建设。激活市场的积极作用，通过政府采购服务、用地保障、信贷支持及补息等各种方式和策略，积极引导和鼓励社会资金参与养老服务设施建设。
（四）健全养老服务监督评估机制
建立科学合理的养老服务评估机制可以推动养老服务的社会化进程的可能有效动用政府资源、完善养老服务的供给。主要包括以下两点：
1、针对老龄对象的评估。建立科学有效的养老需求评估体系，可以将老龄人的养老需求充分体现，因此，政府需要加强相应的资金投入。此外还需搭建系统的养老服务评估体系，通过专门的中介组织来展开评估工作，建立评估机构，组织评估队伍，促使养老需求评估组织的正规专业的发展。
2、针对养老服务机构的评估。通过第三方非营利机构，在正确的评估体系基础上，评估该养老服务机构所供应的服务是否符合基本服务要求及服务质量标准，政府也可以根据评估成果来提供相应的资金补助。建立养老服务评估制度可以最终保障养老服务资金的合理有效的配置和公平使用。
（五）培育养老服务中的市场力量
进一步加强市场的投入，坚持市场机制的运行，可以有效增加养老服务的供给，并不断满足多层次的养老服务需求。政府在养老服务中投入有限，需要市场化养老进行一定的弥补。而在培育服务市场的基础上，政府相关职能部门还有必要严格整顿市场秩序，建立切实可行的市场准入机制，加强老年产品和服务的价格管理和质量管理。此外，鼓励养老服务的提供以市场化方式运作，进行合同外包，由政府直接提供变为政府购买。
（六）培育社会组织和志愿性队伍
在老年服务的供给中，非营利组织是核心力量。非营利社会服务机构是向有需要、处于困境中的人士提供专业服务的机构，它们不但可以良好地、有效地执行和实施社会政策，而且可以通过科学地传送服务更好地实现助人效果。其民间性、自治性、志愿性和非营利性都使其拥有提供养老服务的得天独厚的条件。政府应扩大对养老服务专业人才的培养力度。实现老有所养，就必须努力提高养老服务从业人员整体素质。制定养老服务机构的专业化标准，实行持证上岗制度，并建立定期的岗位培训制度，全面提高志愿工作者的服务水平。
三、结语
随着我国社会经济的不断发展，老年人的养老服务需求日益呈现个性化和多样化。“小政府-大社会”的理念要求我国政府改变以往政府主导的公共服务供给模式。而政策工具是理论和实践的交汇，是政治目标转化为政治结果的有效途径。（作者单位：华侨大学）
