政府扶持大学生创业政策绩效评价
中图分类号：F240 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）01-076-04
一、绪论
进入21世纪以来，科技飞速发展，随着2015年初李克强总理提出“互联网+”的计划，无论从媒体舆论方面还是从社会各个层面，互联网思维都成为了主流。我国固有的经济发展模式，产业模式，以及企业价值链都有待于革新。而在这样一个革新的年代，有众多的新兴产业有待开发，面对着庞大的用户需求，原有的垂直化企业已然不能满足其需求。而当今社会又是一个产能过剩的年代，产能的过剩意味着大量劳动者有着就业压力，大学毕业生也存在着巨大的就业需求。由此，大学生创业热潮应运而生。大学生创业成功与否，与社会经济环境、政策环境和创业者主观条件密切相关。然而政策环境为创业基础，是决定创业成功与否的基础。创业政策是否真正制定有效，是否能够真地落实到创业者的创业过程中，给予他们最大程度的帮助。
武汉是全国第三大大学城市，且正值经济快速发展转型之际，大学生创业热潮也在如火如荼地开展。然而据了解，武汉创业成功的大学生人数不足一成，这不只是创业者自身存在问题。在政策而言，也应当存在着或多或少的问题。本文以青桐计划为例，对大学生的创业政策的绩效进行评价。从而得出对于大学生创业政策的绩效研究。此次研究有利于大学生创业政策更好地与大学生需求进行匹配，更好地了解大学生创业过程中真实存在的问题以及基本情况；有利于优化先进的政府扶持创业模式；有利于充分利用有效的创业资源；有利于缓解就业压力，提高经济活力。
国内大学生创业情况普遍不甚乐观，因此在现有文献中研究大多集中在困境调查，现状研究以及对策提出方面。木志荣在《创业困境及胜任力研究――基于大学生创业群体的考察》中将大学生创业困境归结为三方面，即机会、资源和团队。他认为机会的识别和获取、资源的获得以及团队的优化组合是创业成功的关键因素，同时也是大学生自身所缺乏的东西。浙江大学的一份调查报告则显示当前影响高校毕业生创业的主要因素是：资金缺乏、个人能力不足和没有合作伙伴。而杨凤勇等人在《新形势下大学生创业能力培养初探》中则将其主要原因概括为：知识面窄、对社会缺乏了解和没有风险意识。施永川在《大学生创业教育面临的问题和现状》中转变了读者的思路，他单从高校创业教育角度阐释了大学生创业面临自身和外界的各种问题。针对这些问题，不少学者也都尝试着提出了解决方案。如充分发挥政府有形的手的作用、学习国外模式以及营造良好的高校创业环境等。但根据近来逐年攀升的毕业生数量和微乎其微的创业成功率，这些解决方案似乎并没有奏效。包国宪在《政府绩效评价的价值载体模型构建研究》中提出的了以价值载体为基础的绩效评价模型对本文模型的构建有一定的帮助。同时从大学生需求的角度出发，对模型的绩效评价进行辅助，从定性定量两个方面得出相关结论。
二、大学生创业政策现状及理论研究
（一）现有政策研究
关于政府扶持大学生创业政策主要分为四类：创业教育政策、创业金融政策、创业培训政策、创业服务政策。本文将基于这四点对武汉市青桐计划进行绩效评价，在当前掌握的相关公开资料的前提之下，深入了解这些政策对大学生创业的具体影响以及实际绩效。从创业者的角度，运用效用理论，对每一个指标的效用进行评价，最终得出综合效用评价。
创业政策也属于政府的财政政策之一，作为一种混合型公共物品，如何从管理费用，相对成本，偏好多样性以及分配问题方面找到最接近帕累托效率的大学生帮助模式也是至关重要。当前理论界普遍认为，政府扶持大学生创业的政策大多停留在表面层次，宣传力度严重不足且分布零散，大多数大学生没法接触相关政策或了解全面，未创业大学生因此认为政府缺乏相关政策而打消创业念头，有意创业或正在创业的大学生也会因不能充分利用政策优惠而降低创业成功率。此外，相关政策的落实还存在执行力重视不够，监督机制不完善的问题，导致政策经常无法真正落实到创业者本身。
而武汉市青桐计划在这方面政绩斐然，“青桐三部曲”――实施青桐计划，设立实力雄厚的扶持基金，全面建立创业孵化器；2014年“青桐汇”，一年举办16场，场场爆满，达成创投交易40多项，累计融资5.6亿元；创建“青桐学院”，汇聚强大的科教实践精英阵容，为青年创业者护航。
（二）大学生创业研究
大学生创业成功影响因素分为内部因素与外部因素两个部分。其中内部因素为个人的差异，与本文阐述内容无关，而在任爽的《大学生创业政策绩效评价研究》等文献中提出，大学生的创业成功的外部影响因素主要包括政策内容，政策实施情况，社会观念，社会服务水平，融资环境。调查显示，大学生创业成功率仅为1%，这从一个侧面反映了大学生创业存在诸多困境。在以往的文献中，大都从资源获取、机会捕捉、团队优化等方面研究了这一问题。各地区政府根据这些研究也出台了相关扶持政策，然而创业情况依然不容乐观。而如今全国各地大学生创业政策大都集中在经济效益方面，对于社会文化的构建普遍缺乏责任感和力度。
三、政府扶持大学生创业政策的绩效评价模型构建 （一）选取整合模型的理论依据
本文政府扶持大学生创业政策的评价体系主要基于价值载体的政策绩效评价模型，根据包国宪在《政府绩效评价的价值载体模型研究》一文中，将价值体系定位为政府效评价的核心，在此文中，将政府的绩效评价体系拆分成五个层次，价值体系，指标体系，组织体系，技术支撑体系，制度环境体系。而将此五个层次进行体系在解构，可以将其从抽象到具体分为三个层面，即：价值理念，价值载体，价值实现机制。价值理念是政府政策绩效评价的中坚力量，其作为一切政策目标和政策行为的核心要有一定的可行性和战略性，价值载体则是承载具体绩效评价的价值理念具体行为，即所测量的具体行为，这部分作为量化的关键可以直接通过价值实现机制直接反映价值理念。简言之，就是政府绩效的价值理念输入相关政策，政府绩效评价价值供给载体的承载传递，输出政府绩效评价的价值供给水平。此文为本文的绩效评价框架提供了理论依据。
构造层次结构模型的层次分析结构模型，在模型中目标问题被层层分解，之后形成一个有多种类型元素构成的过程次结构体系，称作层次结构模型。层次大致可分为三类，目标层，这一层次中只有目标这一个元素对应价值载体模型中的价值理念层次；标准层，期待承上启下的作用，是从目标到实现目标的政策的途径，对应价值载体模型中的价值实现机制；指标层，这一指标是具体进行量化测量的层次，是层次结构模型的基础，对应价值载体模型中的价值载体。
（二）模型的具体确立
本文模型的建立秉承科学性原则，整体性原则，可操作性原则，简明性原则，规范性原则，动态优化原则，根据前人的文献研究，本文将研究中心创业绩效，作为绩效评价体系中的价值理念。将政策效应、政策效率以及政策回应度，作为价值实现机制，并将三者的评价作为标准层，而这三者由于过度的概括，难以进行测量，因此将其进行子标准层的划分，即将政策效应评价分为目标实现度、经济效益与社会效益，将政策的效率评价具体到经济效率，将政策回应度评价细分为政策内容和政策服务。以此为依托，基于前人的文献，本文选取了12个指标，将相应的指标进行量化，如表1所示。
（三）标准层的确立
1.效应标准。此所谓效应标准是指，在一定的成本投入之下政策实施的实际效果如何，西方学者通称其为政策效能。其中包括政治效应、社会效应与经济效应。
政府帮扶大学生创业政策属于经济政策，在青桐计划当中受众仅限于在校生和毕业五年之内的高校毕业生，因此受用范围相对狭窄，并且缺乏政治效应。因此本小组此次对大学生创业的绩效评价主要考虑其经济效益与社会效应。
2.效率标准。所谓效率标准即为政策效益与政策成本之比。即一种特殊投入产出比，衡量一定量的政策投入所能达到的最大价值。
政府对大学生国内创业的帮扶政策中，中央政府和地方政府都投入了大量资金以保障运行。由此就需要对大学生的创业政策进行效率的评价。
3.回应度标准。政策回应度指的是政策实施之后的对特定团体需求满足程度，其调研目的是从总体上衡量政策对社会的宏观影响。其强弱程度主要取决于政策受众主观的内心感受是否满足自身的利益需求。
四、基于分析框架计算青桐计划评价
（一）权重确定
权重计算方面，本文模型中各个层次的权重确定，基于前人研究文献的基础上，以及对专家意见进行采集，确定出表2权重模型。
（二）绩效的评价
本文通过对上述评价模型中的每一个指标层进行数据收集，其中定性指标通过问卷收集，直接可以得到量化标准分数（1～7），而其中的定量指标，本文通过进行访谈以及相关文献查阅，进行数据收集，之后通过专家访谈对其数据进行标准化评分，得到每一个指标层的标准分数。
加权标准分数计算
对每个指标进行加权平均，得到上一级的指标的评价标准分数，再以此类推。最终得到青桐计划的绩效评价。
1.指标层数据进行收集以及专家打分。根据各个绩效评价指标，收集到数据如下：
成功创业大学生人数：根据相关负责人对成功的不同解释，得到多组数据，最终通过专家进行标准评分5.70分。
接受高校毕业生人数：根据相关负责人介绍，创业门诊接受13万人左右，青桐计划几乎覆盖全部武汉大学生，最终通过专家进行标准评分为6.20分。
新创企业数：根据相关负责人介绍，园区接受800余公司房租，扶持新创企业数不计其数。专家评分为5.50分。
创业企业平均从业人数：由于目前的创业企业大多是互联网行业，且规模较小，平均一个公司三至四人，专家评分为5.00分。
创业企业创造GDP：由于目前的大学生创业尚处于初步创业阶段，创业的目的为使公司维持正常周转，因此创造显性GDP并不高，然而其对解决就业方面有巨大的作用，专家评分为5.40分。
创业企业平均资产：由于创业企业现阶段规模较小，所以创业企业平均资产较低，评分为4.60分。
对创业文化氛围的影响：根据问卷中大学生对于创业认知的变化，以及相关人员的介绍，评分为6.50。
对激发创业意愿的影响：根据问卷中对大学生在接触青桐计划后转而创业人数进行统计，数据并不尽如人意，评分为3.30分。
政府投资收益率：青桐计划至今投资一亿有余，解决就业不计其数，新创企业数，以及对文化氛围的贡献巨大，显性收益甚微，然而隐性收益巨大，专家评分为5.70分。
政策满意度：从问卷中获得数据，在接受青桐计划创业人当中，对青铜计划满意度平均为4.57分。
政策必要度：从问卷中获得数据，在接受青桐计划创业人当中，对青铜计划满意度平均为5.98分。
政府部门工作态度及效率：从问卷中获得数据，对青桐计划中工作人员评价，均分为3.5分。 2.计算子标准层数据。
运用公式S=对整个指标体系中的各个数据进行计算，得出如下表：
3.得出青桐计划的绩效。此次青桐计划考核指标在收集数据过程中，为方便打分以及数据收集都采取七分制，然而在评价绩效时百分制更为直观，因此将其考核标准变为百分制。
青桐计划为5.416分（满分为7），变为百分制，达到77.4分，由数据可见得，青桐计划的整体绩效较为良好。
具体到单项当中以5.25分（75分）为良好的标准而言。在政策效应方面达到了5.678（81.1分），达到了较高的分数，说明青桐计划在进行的两年中取得了较为良好的效应，虽然为能达到优秀，然而也同样说明其效果。具体而言，青桐计划的目标实现率达到了6.110（87.3分），在所有子标准层中，评分最高，说明其在进行之初目标制定合理，且在执行过程中可以较好地完成执行。经济效应5.449（77.8分），也达到了良好的标准，虽然在新创企业的平均资产以及规模，创造GDP方面，都还有待提高，然而在创业的初期，创业企业的根本是得以生存，而且创业在很大程度上解决了大学生的就业压力问题，因此经济效应基本良好。唯一欠缺之处在于社会效应方面，仅有4.900（70分）没有达到良好的标准，这其中原因是多方面的，从政府帮扶内容，以及政府帮扶渠道中都有待提高，且如今社会中，创业仍不为主流所认可，因此想要获得更好的社会效应非一朝一夕之事。值得注意的是，政府在社会效应的两个指标中，对创业文化的促进综合评分达到了6.5（92.9分）是所有指标中唯一达到优秀的，说明在青桐计划实施的两年中，切实地对全武汉市的大学生创业氛围有了很好地提升，让大学毕业生从内心的想法，到外部的条件都可以接受到创业。然而即使这样，在对激发创业意愿的影响方面仅有3.3（47.1分）这并非青桐计划之过，更取决于中国人千百年来的文化传统以及当前的外部经济环境。
政策效率方面，分数达到了5.7（81.4分），在政府的投入与产出比方面，本文调研中并未获取具体数据，因为其创造显性的价值并不足以反映其真实的效应，因此调研中，从多方收集数据与资料，最终将其汇总，直接对其进行综合评分。政府效率评分与政府效应评分大致相同，较为符合一致性。
政策回应度放面则是有待改进之处，仅仅得到4.35（62.1分）刚刚越过及格线边缘。具体而言政府政策方面，得到5.275（75.4分），然而通过观察不难发现，在这个分数中，政策必要性5.98（84.1分）说明，在接受青桐计划帮扶的人当中，绝大多数的人认为青桐计划非常具有必要性，然而在满意度方面仅有4.57（65.3分），并不能切实的满足创业者的真实需求，因此在创业政策供给与学生创业需求之间还有一定的差距，在现有的青桐计划基础上，还需要进行进一步改进。而最为不足的一方面是政府服务3.5（50分）由此可以看出，创业政策由制定到施行的过程中，最大的问题在于政府的服务方面，在接受政策帮扶渠道方面存在不小的问题。
五、从大学生需求角度评价青桐计划
本文对大学生需求的分析主要在于通过问卷发放与深度访谈的方式，通过质化研究的方式分析现有的青桐计划政策是否能够满足创业者需求以及探究其真实需求。
在问卷调查中共发放315份问卷，回收313份，有效问卷306份。其中在最基本问题的调查中发现，有75.33%的人数对青铜计划是不了解的，如图1所示，显然青桐计划在计划阶段，计划面向全武汉市学生，然而事与愿违，这显示出在青桐计划的传播渠道方面确实存在一定的问题，导致目标难以落实。
根据相关新闻报道，相关管理人员介绍以及相关文献收集，在问卷中，对于接收到政策扶持的大学生，进一步对政策中的每一个部分进行细化，将青桐计划的政策分为青桐汇、创业学院以及孵化器三项具体政策，其中又分为政府实质性资金的补贴；政府提供免费创业场所；提供税收减免；与中小企业合作，提供实践机会；政府举办创业类比赛；提供一个和有经验者交流的平台；这六项较为主流的政府扶持大学生创业政策。其具体评分如表4和表5所示：
在上述已有政策的评分当中，不难发现孵化器对于每一个创业者来说，既提供了创业指导，又有场地、税收、资金、交流平台等帮助，显然这是一个综合性帮扶平台。创业学院而言提供了创业所需的许多理论以及经验，同样得到良好的评分。而青铜汇相比起这两项政策频分要低很多。三个政策的横向比较不难发现，综合性政策以及对创业者的思想指导性行为评分要远高于其他政策。
六项主流创业扶持政策当中，很显然可以看出，与中小企业合作，提供实践机会是最受创业者青睐的政策，排在第二位的是提供一个和有经验者交流的平台，原因不难理解，大学生经过了十余年的学习，对社会知之甚少，无论工作还是创业经验都极为匮乏，创业者的失败往往不在于理念，而在于经验，因此，此两项评分最为高。其次为提供税收减免以及免费创业场所，此两项解决的是在创业过程当中切实存在的困难，在创业指导的基础之上此几项也极为重要，他们都是创业成功的必要条件。而相对得分较低的是政府举办创业类比赛以及政府实质性资金的补贴，说明其并未真实地解决大学生的创业的问题。
从其纵向进行对比，不难发现，在青桐计划中三项综合计划评分整体高于单向评分，因为青桐计划是经过政府的精心设计所得的创业政策，其中具体政策的设计以及实施都有详细的安排，对创业者的帮助是全方位综合性的。因此，在感知绩效方面，显然高于单项。
六、结论
青桐计划在开展两年余的时间里，切实地帮扶了数量极大的创业者，然而在整体大学生中影响力和知名度依然有待提高。在评价体系当中，青桐计划基本可以达到良好的评价，在政策效应与效率方面也同样有着不俗的成绩，然而在政策回应度以及获取帮扶渠道方面还有待于提高。尤其可以看出在工作人员方面还有待于改善，在政府政策的价值理念与价值载体方面，青桐计划评价都较为出色，唯一出现的问题是价值实现机制，在这一个环节是将政府扶持大学生创业这一价值理念，以各项政策为途径实施的必经之路，因此如何改善青桐计划价值实现机制成为了青铜计划下一步所要克服的难题。 从大学生需求角度，纵向而言，大学生更需要综合性的帮扶政策，从各个角度全方位地配合其实现。横向相比在具体的措施之中，显然大学生最缺乏的是社会经验，因此，这也就成为了他们具有最大需求的帮扶，在此基础之上进行相应的资金、场地、税收等帮扶政策，可以切实地满足大学生创业者的需求。
[本文为中南财经政法大学2015年国家级创新训练项目立项，编号：201510520053]
