卫生监督科研经费内部跟踪审计问题探讨
中图分类号：F239.45 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）01-171-02
卫生监督工作具有专业技术性强的特点，这就决定了搞好科研也是提升执法水平的重要一环，而财政专项资金（以下简称专项资金）是卫生监督类行政事业单位科研活动的主要资金来源。当前这类专项资金管理普遍存在不规范、粗放、低效等问题，违规违纪现象时有发生，这与其监督评价机制不健全有很大的关系。内审部门作为单位内设的“免疫系统”的第一道防线，在卫生监督业务监督控制系统中是必不可少的。以往专项资金管理多委托会计师事务所进行审计，大多属事后审计，等发现问题时已错失了纠正的时机。如何破解卫生监督科研经费管理薄弱环节及内部控制问题，遏制违规行为对内审部门发挥审计监督作用具有重要的现实意义。自2008年7月《审计署2008至2012 年审计工作发展规划》提出积极探索跟踪审计以来，跟踪审计已经发展成为一种有中国特色的审计创新方式。跟踪审计，就是审计机关对审计事项的真实性、合法性和效益性进行全过程跟踪监督的行为，它是一种动态的、全过程参与的，把事前和事中、事后审计三者相结合的监督模式。尽管目前跟踪审计多用于建设工程项目，但从其特点看，只要是连续分配和使用的特定用途的专项资金，都可采用这一方式。把科研经费作为标的进行跟踪审计具有较高的实践价值，不失为专项资金管理的一种新尝试。
一、跟踪审计的特点
跟踪审计作为一种审计模式，既有审计理论的各个要素，又具有其特性，与其他审计模式的本质区别是，它通过提前介入和及时反馈来实现审计的“免疫”本质。跟踪审计独特性主要是与传统的事后审计相比较而言，其特点体现在以下几个方面：（1）审计介入时间点不同。跟踪审计不是在整个项目全部完成后集中进行审计，而是依据项目的进度，从项目有实施意图时就介入，然后对各个项目的各个组成部分分别进行审计一直持续到项目结束后。跟踪审计最大的特点就在于提前介入，主要体现为发现和纠正问题的及时性，以便发挥审计的预防、规范等作用；（2）审计过程的形态不同。传统事后审计审查的资料主要是账目或者凭证，缺乏对项目动态过程详细的记载，因而也就不能有效识别整个项目过程中的不合理之处。而跟踪审计参与项目的各个环节，能及时的获取一手资料，变被动为主动，可以做出准确的判断和正确的决策；（3）审计内容不同。传统的结算审计的内容，主要审查资金收支问题，而跟踪审计的内容涵盖项目的各个部分，如在科研经费跟踪审计中就涉及到整个项目全过程的各方面，包括预算、资金的收支、资产管理、进度、效益等全方位，以及各阶段、各环节之间的相互联系，要求审计人员具有系统性、全面性看问题的能力；（4）审计的作用不同。跟踪审计不仅体现了审计的监督职能，还体现了其服务职能。跟踪审计作为一种创新的审计模式，在揭示各种问题、查处各种弊端的同时，更注重从制度层面分析问题，适当地提出建设性意见，发挥跟踪审计的服务功能。
二、科研经费使用中存在的问题
（一）预算编制不科学，预算执行严重不符
预算编制缺乏合理性，造成预算不真实。在项目立项申请时的预算编制直接由项目课题组来预测编制，财务部门并未参与编制，由于很多科研人员不具有财务知识，往往是根据个人的意愿进行经费划分，项目预算往往精确性低，预算项目不细、编制粗糙、随意性大，项目实际支出与项目预算经费偏差较大等问题比较普遍；在预算下达后，由于科研项目信息资源共享性差，审计部门无法实时掌握科研项目的进展情况，无法做到实时、过程跟踪检查；科研项目在申报时，对项目论证报告中的主要内容如：项目研究方向、实现目标、检查评价标准等规定不明确，导致根据项目目标任务书，无法评价投入及产出的经济效益和社会效益。
（二）科研资产管理、监管不到位
由于科研项目分属不同课题，资源往往独享，重复购置的情况很普遍；故意化整为零，以耗材、拆分项目等方式逃避招标及审计监督；盘盈、盘亏、报废等后续处理工作缺失；科研项目结题时或在科研人员工作调动和岗位变动时，未及时进行固定资产清理，无交接手续，造成资产严重流失。
（三）项目资金支出结构不合理
人员费用支出比例较大，有的人员费用占全部项目支出的80%；设备支出较多，且不能证明与项目直接相关，如有的项目设备费支出占项目支出的90%以上。
（四）挪用、侵占、骗取科研经费，造成科研经费隐形流失
采取虚构经济事项签订合同的方法或以外协费等名义将科研经费转至其他单位、甚至转至课题组成员控制；虚构经济业务、使用虚假票据套取科研经费；虚列、伪造名单，虚报冒领科研劳务费；在科研经费中报销个人家庭消费支出；扩大开支范围，将未纳入预算的支出或按规定不允许发生的支出在科研经费中开支。
（五）项目结题不及时、不规范，科研项目转结率较低
由于对结题项目经费重视不够，很多科研项目通过验收结题后不主动结账，管理部门也没有强制措施，造成结余资金变相成为课题组“小金库”，随意支出与项目无关的个人消费类支出，甚至开销日常家庭费用，造成科研经费大量流失。
三、科研经费跟踪审计的具体程序
一般而言跟踪审计包括审计准备、实施和报告三个阶段，科研经费全过程跟踪审计也就相应分为立项阶段、实施阶段和结题阶段三个阶段（见图1）。
内审部门比较适合作为科研项目全过程跟踪审计的主体，源于其具有以下几点优势：首先，熟悉各项内部控制制度，能够做到审计依据明确；其次，了解项目负责人科研项目数量、成员、经费和一般支出内容等情况，做到审计判断准确；第三，可方便地查阅会计核算资料和项目相关资料，做到审计时间及时。 首先由内审部门组建审计组，通过调研编写出审计方案，然后发出跟踪审计通知书，召集课题组负责人、财务部门、资产管理部门以及审计组成员参加，审计组要求按阶段分别报送审计资料。其中立项阶段审计的材料主要包括科研项目任务书及审批文件、项目预算书（含预算调整资料），项目立项相关各类协议、单位及项目组制订的科研经费管理制度、办法；实施阶段的材料主要包括科研项目财务收支及有关经济活动资料，如采购招标资料，固定资产清单，大额资金支出情况说明，为完成科研项目所签订的相关合同、项目执行期财务报表、账簿、凭证，项目中期考核及验收资料；结题阶段资料主要包括项目验收报告、财务决算报告及相关资料、项目绩效报告等。跟踪审计可对科研项目实施的不同阶段确定不同的审计内容和重点，在实施阶段，对发现的一般性问题，需要及时向项目负责人出具书面审计意见或建议，要求其自行改正；对发现的重大问题，及时向领导报告的同时通报科研、财务等管理部门，并采取适当措施。
四、科研经费跟踪审计的审计关键点
对科研经费出现问题比较多的环节是进行审计监督重点要关注的，可将其确定为关键点，在跟踪审计中作为动态监控的重点，关键点设置并不是局限于以下各点，以下只对主要的几个关键点进行分析。
（一）立项阶段审计关键点
1.审计人员重点协助项目负责人按照不同项目的具体要求逐项编制预算，保证其科学性、合理性和全面性。
2.加强对科研合同的审计。合同签约前审计主要包括：支出是否列入科研项目预算，资金是否到位；必须进行招标的项目是否按规定进行了招标，有无将招标项目化整为零的形式规避招标；订立的合同条款是否完备、明确；合同签订中审计主要包括：对合同专用条款进行复核，对签约现场议定的条款进行监督等；合同履行中审计主要包括：对履行期间所发生的项目内容和价格变更进行审核和确认，合同的变更或解除是否依照法律法规进行等。
（二）实施阶段审计关键点
实施阶段是跟踪审计监督的关键环节，也是最有效最难控制的阶段。此阶段的审计重点是以项目预算为依据，审核各项明细支出。主要内容有：（1）人员费支出有无支付给有工资收入的课题组成员和代领现象，是否直接拨付至领款人个人账户；（2）购置设备的名称、型号、数量是否与预算批复一致，符合政府采购条件的是否办理了相关手续，是否明确了固定资产归属及办理相关固定资产验收入库手续等；（3）招待费、差旅费和办公费是否符合预算开支范围、使用标准，支出是否真实合法，票据是否正规、真实，支出内容是否合理；（4）会议费是否有会议通知，票据日期是否与会议召开日期一致；（5）审核外协费支出协议，协作研究内容、经费分配以及产权归属问题等条款是否真实合法，协作单位是否具备相关的资质能力，是否与项目组成员有经济利益关系，是否凭合法有效凭据办理转拨手续，有无转入非协作单位或个人的银行账户的现象；（6）专家咨询费是否根据咨询形式以及专家职称级别执行相应的补助标准；（7）预算变更调整是否按照规定履行了相应手续等。尤其对支出金额大、超预算的支出项目如专家咨询费、劳务费、会议费、差旅费等敏感性支出项目可随时跟踪，及时查阅相关会计凭证及支出依据材料。
（三）结题阶段审计关键点
项目结题阶段主要审查经费决算表是否经过财务、科研部门的审核，决算内容是否真实完整，是否与财务核算资料吻合；是否及时办理结账手续，结余经费是否按立项部门的规定处理，是否对固定资产进行了清理。同时审计人员对科研经费使用情况及其经济活动的效益性进行检查评价，作出审计结论，提出审计建议。
五、对科研项目跟踪审计配套制度的优化建议
（一）改革科研项目课题机制
由于课题负责人权力过大，违法行为时有发生，而这些情况都是现行的跟踪审计制度无法进行监督的。因此，改善目前的课题机制，有利于增加对科研经费审查的效果。如可以考虑引入财务人员专业性人才，实现课题组成员多元化，以便处理课题组中的一些非科研问题，这样有助于科研人员全力从事自己的工作。而最为重要的是，财务人员可以为以后的审计工作提供财务数据和报表，便于日后审计的进行。还有可在课题组内部设立技术咨询人员来辅助审计监督工作。另外，可以限制课题负责人的权限，将课题负责人的权力限制在与科研相关的领域内，同时对其财权进行适当的分散。如一项资金的使用，要经过多人参与并同意，避免科研经费使用变成“一言堂”，没有经过审查就随意流失。
（二）优化组织管理
成立科研项目管理委员会，该委员会可由科研部门、财务部门、审计部门、纪检监察部门、资产管理或后勤部门等部门参与，科研项目管理委员会为非实体部门，对科研经费分为预算编制、审核、执行、项目核算、项目评估等阶段进行全过程、全方位的管理控制，审计部门在每一环节都对项目进展情况进行监督。在项目立项阶段，课题申请人向科研项目管理委员会提出申请，科研项目管理委员会指派科研部门提供项目相关咨询，从科研经费使用角度考虑，明确科研项目经费的具体需求信息。科研项目管理委员会同时指派财务部门从财务管理和审计等角度指导对课题申请人按立项部门意见和财务制度要求，科学合理地编制预算。对于不合理、不可行或难以控制的预算项目，建议申报人员加以修正、调整，既利于通过立项部门审核，也便于今后执行。
（三）设置科研经费辅助账
设置科研经费辅助账。由财务部门与科研部门根据科研经费管理规范，建立科研经费收支记录本的辅助账形式，按一课题一辅助账来设置。辅助账主要包括四部分内容：经费来源、经费预算、经费使用与经费结余。财务人员根据立项文件追踪经费，并与科研人员一起审核项目负责人确定的经费预算的合理性。经费支出时，项目负责人向科研经费管理人员申报支出情况，由其在报销凭证上注明科研经费支出的项目，财务人员凭项目辅助账进行账目的经费管理。设立科研经费辅助账，可以明确财务部门与科研部门的职责，避免了科研经费管理中互相推诿、责任不明的混乱局面，加强了科研经费使用过程的监控。
