略论创新社会治理中政府依法行政能力的提高
作者简介：梁婵，中共广西玉林市委党校，讲师。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-175-02
一、创新社会治理中政府依法行政的重要性
（一）依法行政有利于提高政府的行政效率
社会治管理涉及到社会的方方面面，在国家这个大社会中关系复杂而多变，如果没有强有力的行政法律制度作为管理标准，参与社会管理的个人就会各行其是、各自为战，容易造成社会混乱。依法行政就是政府按照法律法规规定的内容做决策，确保行政管理过程中不公平、错误和违法的现象发生，减少纠纷和矛盾，以保证国家在治理社会过程中符合人民的需求，提高政府的行政效率。
（二）提高政府依法行政能力有利于增强政府的公信力
依法行政的优点就是一切社会活动都在法律法规的规定之下，具有统一性和稳定性。这就使得政府的创新社会治理过程中确保了公平与正义。如果政府在行政过程中对于同等条件的行政相对人赋予不同的权利义务，这势必会引起社会的不满，社会的稳定性就会遭到破坏。政策的多变性会让社会公众无所适从，大大损害政府的公信力。政府公信力的提高，就是要不断增强政府依法行政的能力。
（三）提高政府依法行政能力有利于加强和创新社会治理
社会治理涉及到社会的方方面面，在国家这个大社会中关系复杂而多变，如果没有强有力的行政法律制度作为管理标准，参与社会管理的个人就会各行其是、各自为战，容易造成社会混乱。因此，在全面依法治国背景下，行政机关在进行社会治理过程中需要法律法规的制度支撑，同样作为社会成员的各类社会组织和公民、个人也离不开完备的法律法规的指导。在创新社会治理中政府是主导，全面提高政府依法行政能力，深化行政审批制度改革，是加强和创新社会治理的重要基础。
二、当前政府依法行政过程中存在的问题
（一）行政立法不够完善
依法行政是加强和创新社会管理的制度保障。有了完善的立法，才能为加强和创新社会管理提供强有力的制度保障。早在十一届三中全会召开前，我国就提出来有法可依的法制建设目标，在十八届四中全会，再次提出必学科学立法。经过多年的法治建设，我国的行政立法形成了一个比较完整的体系，为行政机关及其工作人员在进行社会治理过程中基本做到了有法可依，对于政府部门是否依法行政提出了制度性的要求，但是我们仍然可以看到在社会治理方面，依法行政还存在着一些不足。首先，行政立法没有完全覆盖社会治理全部内容。比如关系到行政机关行政过程以及行政权的行政程序法，目前还处在讨论稿阶段，尚未颁布。还有诸如规范行政执法主体的法律、法规等均有待制定。其次，行政立法的质量有待提高。虽然十八届四中全会提出了要科学立法，但是由于时间的关系，对于行政立法的严谨性问题的纠正上，还没有得到彻底的解决。在实际社会治理过程中，行政工作人员任意解释法律，有的行政人员执法的主观性比较强。行政立法的统一性有待提高，特别是各地方行政立法在形式和内容上都比较杂乱，有待统一规范。最后，行政法规的操作性不强，也对行政机关在社会治理过程中所起的作用有所减弱。比如某些法规规定得过于原则性和抽象性，又没有相应的实施细则，操作起来比较麻烦。
（二）行政监督制约机制不够健全
我国目前对行政行为的监督机制不完善。监督往往只侧重于上级政府对下级政府的监督，监督也主要针对一些大的执法单位，对于一般的行政单位的监督体系没有形成，缺乏监督制度。依法行政水平发展不平衡的现象时有出现。另外，监督保护机制的缺失，也导致了社会监督的作用微乎其微。监督的滞后性，监督往往只注重事后监督，对于事前监督和事中监督的忽视，导致不合法的行政行为得不到有效的预防和控制。此外，行政行为监督权威性不够。因为受行政工作人员自身素质和水平的限制，对于违法行为有些不能做到就事论事，特别是在中国人情社会背景下，对人的处理较少，公平公正的缺失，使得行政监督的权威性欠缺。这些都容易导致行政人员不能产生警戒心理，处罚达不到防止不再犯的效果，对于预防行政违法行为的发生效果不明显，对社会的和谐稳定发展及其不利。
（三）行政工作人员依法行政意识淡薄
行政机关及其工作人员是社会治理的主要参与者，一般社会治理的决策都需要通过行政机关及其工作人员来落实到社会的各个领域。所以，行政工作人员的依法行政的意识直接决定着社会治理过程社会治理的效果和质量。提高行政机关及其工作人员的依法行政意识，首先要树立法律至上的观念。思想是行为的先导，从思想上牢固树立起依法办事的理念，用思想指导行动，从而实现依法进行社会治理。我国封建的“官本位思想”在一些行政人员身上还时有体现，随着改革开放的发展，金钱万能和贪污腐化等思想的蔓延，使得部分行政人员服务意识淡薄，公仆意识缺失，虽然十八大以来，一系列的“打老虎、拍苍蝇”活动让很多官员有所收敛，但是某些行政人员的“行政中心”思想还在一定程度上存在，以致出现了行政行为失控或法外行政的现象，这对于创新社会治理是非常不利的。
（四）行政工作人员依法行政的能力和水平不高
从我国目前的行政体制看，我们行政机关的越是上级的行政单位的工作人员学历越高，基层行政单位的工作人员学历相对低。基层特别是农村行政人员中，有些人可能对什么是行政，怎么依法行政的理解不到位，认识存在误区。但是参与到社会治理的行政人员中，基层行政人员占的比重较大，大多数执法人员不是法律科班出生，从事行政执法工作后能够参加法律专业培训的机会也不多，因此缺乏行政执法所必备的法律素质，随意执法，滥施处罚现象就容易出现。创新社会治理，关键是社会民众的支持，行政工作人员依法行政能力的不足，使得创新社会治理的进程无法顺利推进。 （五）违法行政问题突出
一是行政执法主体混乱。不少行业在行政管理过程中存在执法交叉或缺位现象。比如农业执法管理过程中，水利、林业、、质检、工商等都有一定的执法权，这样就容易出现有利益的争着管，难管的，没有利益的没人管的现象。二是自由裁量权过大。特别是行政处罚中的处罚幅度过大，容易形成权力寻租的空间。在社会治理中对于基本相同的违法行政行为处罚结果不同，民众怨言较大。三是行政程序不规范。行政程序法的缺位，没有统一的行政程序对行政行为进行约束，容易助长不按程序办事的习惯。
三、创新社会治理中提高政府依法行政能力的对策
（一）加强行政立法工作
依法行政的前提，是要有完善的立法。经过几十年的法制建设，可以说我国行政法制有了一个比较完善的体系，但是在科学立法上还需有待加强。首先，要尽快完善现行的行政法的空白，不但从行政行为的主体上做到有法可依，还必须在形式上也有法可依。特别是针对我国目前比较弱势的行政法律制度方面，比如听证制度、公示制度等这些抽象的行政行为也予以严格规定，使行政行为形成系统性地有法可依。其次，提高行政立法的质量，使得行政法律和行政法规形成一个严密的法律体系，并且具有统一性和可操作性。所以在我们完善社会主义法治的过程中，除了整理现行的法律法规外，还要提高自身的立法技术，总结过去依法行政过程中的经验教训，明确什么该做，什么不能做，严密的立法有利于堵住依法行政中的各种漏洞。最后就是要坚持立法的公开性，保证社会大众的意见和建议的表达，民众的合理诉求和合法利益等得到充分体现，提高制度建设的质量。
（二）完善行政监督机制
有权力的地方容易产生腐败，特别是不受监督的权力。所以如果监督体制不完善，滥用权力的问题就会发生。在社会治理过程中，出现不法行政的情况，也有监督机制作用发挥不良的原因。完善监督机制，事前监督、事中监督和事后监督完美结合起来，不能只重视事后监督而忽视事前、事中的监督作用。同时建立起完善的社会监督的保障体系，让社会参与到行政监督中来，发挥社会监督的力量。只有把两者都加以完善，才能让内部监督和社会监督在功能上互补，完善监督体系，为政府依法行政提供良好的环境，更好地创新社会治理。
（三）提高行政人员运用法治思维的能力
政府依法行政能力的提高，关键在于行政工作人员。行政工作人员的法治思维的水平和能力，决定着政府依法行政的水平。所以提高政府依法行政能力，关键是要提高行政人员运用法治思维和法治方法的运用。一是要加强行政工作人员的思想教育工作，促使行政工作人员在思想上认识到官本位、特权思想等封建专制意识的不良影响，自觉抵制这些歪风邪气的侵害，彻底转变思想观念。其次正确认识和处理“人治”与“法治”的区别，必须时刻明确法律赋予了行政机关什么样的权力，并且严格按照法律的规定行使赋予的权力，这是不可动摇的依法行政的思想基础。二是树立平等行政的观念。平等行政简单的说就是法律面前人人平等。这就是意味着，不论行政相对人的背景、身份和贫富等条件，行政工作人员在社会治理过程中，行政工作人员只能从法律出发，按照法律规定平等处理每一个行政个案，同样的事情必须要有一样的处理结果。三是树立权力和义务相统一的观念。在社会生活的，法律赋予你一定的权力，就必然有相应的义务。比如行政机关赋予行政相对人取得机动车行驶的权利，就不然会要求他遵守交通规则。行政机关在社会治理的过程也同样，应该有相应的权力，取得权力的同时也要履行相应的义务，在创新社会治理中，为全社会提供更好的社会服务，使得社会发展处于良性循环的状态。
（四）加强法律知识培训
法律是由人制定出来的，同样也必须依靠人来执行。 高素质的执法团队，是落实法律法规制度的基础。因此，在创新社会治理中，强行政工作人员的法律知识的培训，是政府依法行政能力的提高的途径。在全面推进依法治国背景下，我国的法律制度在不断完善，新的法律法规不断出台，出来行政工作人员的自主学习外，加大培训力度也是很好的途径。此外，在行政队伍中引入竞争机制，打破职业终身制，形成行政人员“能上能下”制度，让他们明白职业的危机感，促使他们自觉参与到培训中来，自觉提高行政业务素质；同时要促进法律人才的流动，让法律型人才有机会进入到执法队伍中来，促进执法队伍的成长。在培训过程中，要着重进行综合性法律和专业性法律的培训，使他们既懂得如何依法进行社会治理，又懂得治理过程中自身行政权限和法律对自己的约束。
（五）提高依法治理的能力
社会治理是通过行政人员为了贯彻和落实党的方针政策，而制定的一系列发展目标和履行具体职责的事实，作用于民众思想感情而产生的一种综合认识。行政机关的行政行为直接影响着社会大众对政府的依赖和社会治理的效果。这就要求政府行政人员在社会管理活动中提高依法行政能力，避免主观性和随意性，防止行政权力的滥用。政府通过依法行使行政权利创新社会管理，才能摆脱政府职能的随意性而给其他管理主体树起形象。再者，政府依靠依法行政管理社会能有效提高政府的崇高威信，增强政府的凝聚力和号召力，这有利于政府启动社会治理的多元主体功能如司法功能、不同团体的组织功能、自治功能、公民守法功能等，各种功能的齐头并进，大大推动社会治理创新向前发展。
