我国职业教育校企合作法律制度体系构建的有效性分析
中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）16-0039-06
一、问题提出
（一）职业教育校企合作有效性的概念解读
1.有效性的概念界定
理论上，有效性（effectiveness）是指产生所需结果的能力，即事物被确定为有效就一定意味着产生了它所期待的结果，遗存了深刻的无法湮灭的印迹。有效性在数量和质量上都存在程度上的差异，这表明实际结果与特定标准相比正性或负性的匹配程度，即所获得的效果在数量和质量方面成功实现了既定目标的程度。在社会实践中，有效性是指已经实施工作进展的正确性、精确性和完成性，是指试图获取的工作绩效实际上就是自己真正想要获得的主观预设结果。社会实践有效性的突出特征通常表现在决策、人员、工作环境、时间以及管理过程等方面。
2.校企合作及其有效性
校企合作是指基于企业用人需求，校企双方在资源共享、优势互补、责任同担和利益共享的原则下共同培养符合岗位需求的高技术技能人才。校企合作的有效性是指企业和院校在开展互利、互惠、互动、共赢的职业教育实践过程中实现校企深度融合的程度，表现为广度、深度和持续度等方面，即校企双方在实现价值理念、目标追求、团队协作、利益共享等层面一致性的最大程度，是职业教育持续平稳发展的核心支点和根本保障。衡量校企合作的有效性客观上存在学习的情境化程度、教学安排的合理化程度、生产过程与课堂教学过程的有机衔接程度以及教学内容的科学化程度等方面指标[1]。
（二）我国职业教育校企合作现状
1.我国职业教育校企合作依然处于摸索阶段
2005年颁布实施的《国务院关于大力发展职业教育的决定》，明确提出职业教育要大力推行工学结合、校企合作的培养模式，要与企业紧密联系，加强学生的生产实习和社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式[2]。随着市场对高技能人才需求的增长以及职业院校人才培养水平评估工作的开展，我国职业教育开始重视建立实训基地（尤其是校外实训基地），虽然取得了一些成绩，但尚未形成完善的实践教学制度体系，更缺乏职业教育实践教学立法，实践教学在很多方面没有标准和规范，缺乏制度化的全过程监控体系，实践教学的随意性较大，实训基地建设、实践教学管理乏善可陈。
2.我国职业教育校企合作步履蹒跚
目前，我国职业教育校企合作面临五大难题：第一，企业缺乏接收实习生的积极性，学生到企业实习难；第二，校企合作开发课程难，共同开发专业人才培养方案、课程、教材的覆盖率较低；第三，“双师型”教师队伍建设难，尤其是兼职教师队伍建设困难重重；第四，学生实习期间的权益保障难，实习生成为社会新的弱势群体；第五，参与合作的企业获得回报难，大多数地方企事业单位接收实习生付出的成本得不到应有补偿，许多单位把实习生当作“廉价劳动力”使用，实习质量无法保障。
（三）我国职业教育校企合作的有效性存疑
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》将校企合作提升到非常重要的战略地位，指出校企合作是职业教育的核心支点，要制定校企合作制度法规，促进校企合作发展[3]。诚然，导致我国职业教育校企合作陷入困境的因素较多，但基本上可以归纳为以下几类。
1.体制不顺，价值取向大相径庭
只有职业院校和企业同样重视校企合作，才能够最终实现共振和共赢。由于我国校企合作处于特有的条块分割管理体制状态下，虽然职业院校作为校企合作的一方主体，几乎掌控了所有的劳动力市场供给渠道，但即使组建了“职教集团联盟”的多数职业院校也有意无意地无视甚或排斥地方政府和企业参与职业院校的教学管理，导致校企合作的组织机构、人员配备、管理体制等难以与校企合作咬合匹配，合作过程形单孤影，基本上只是靠人脉走过场。而作为校企合作的另一主体，虽然企业处于技术技能型劳动力日益短缺和产业结构不断优化升级换代的背景之下，但多数企业依然不能正确看待与职业院校的校企合作并积极主动地参与和融入到职业院校的人才培养过程中去，再加之职业院校与企业的价值取向各异，为此，职业院校和企业在整体上各自为阵，不能够形成合力，无法取得校企合作的预期成效。
2.专业化、职业化教师队伍良莠不齐
相比其他类型的教育来说，我国职业教育底子薄、基?A差，尤其教师队伍建设严重滞后于职业教育发展。一方面，目前我国职业院校教师队伍的学历水平和高级职称比例都有相当程度的提升，但具有丰富企业实践经验并拥有相应职业资格证书的教师并未成为主流[4]，专业知识有余而职业技术技能不足，多数“双师型”教师有名无实，为扬长避短，教学中就难免“厚理薄技”，传授的专业理论知识可能远远超出职业教育对理论知识“够需”和“够用”的要求，而学生真正需要的扎实应用型技术技能知识却不足，与职业教育的培养目标南辕北辙；另一方面，企业工程技术管理专家、高技术技能型实践人才到职业院校担任专兼职教师还缺乏相关的政策支撑[5]，而他们自身作为教师的专业化程度不够，缺乏职业技术技能的传授技能和教学艺术，致使实习实训学生进入企业顺利接受技术技能的实践学习有一定困难。显然，无论是职业院校还是合作企业，合格的专业化、职业化教师队伍建设可能尚在起步阶段，难以有效保障职业教育人才培养的质量。
3.制度框架设计不尽合理 我国职业教育校企合作的半工半读、顶岗实习、订单培养、工学交替、职业教育集团办学和学校工厂运行等制度范畴涉及宏观、中观和微观等，这些制度并不完善，突出表现为虽然把校企合作的重要性提升到无以复加的高度，但通篇原则性的定性描述居多，而作为校企合作实践支撑的经费投入、实训管理和师资建设等方面的刚性制度缺失，没有校企合作实践的强制硬性约束以及针对主体执行不力的清晰严厉的定量处罚规定，看似面面俱到，实则空泛疏简。与此同时，虽然《职业教育法》明确规定行业组织和企业、事业单位应当依法履行实施职业教育的义务[6]，《国务院关于大力发展职业教育的决定》进一步提出企业有责任接受职业院校学生实习和教师实践，而现实中我国企业参与校企合作只是“软约束”，但学校参与校企合作却是职业院校持续发展并确保办学质量的“硬约束”，这种“失衡”的制度约束导致企业缺乏参与“校企合作”的内在动力，致使校企合作实践过程“学校热、企业冷”。
纵观我国职业教育校企合作总体上的“悬浮”实践，究其缘由，不尽合理的法律制度体系设计可能首当其冲。校企合作法律制度体系框架缺乏精细明晰的科学设计，有效性大打折扣，校企合作难免走上空、虚、粗放、不确定和不可持续的不归路。
二、发达国家职业教育校企合作有效性法律制度解读
德国、美国和日本等发达国家开展职业教育校企合作都以构建完备的法律制度体系为逻辑“原点”，明确规定了职业教育校企合作的原则、责任与义务，严苛框定校企合作企业的行为，严格规范企业内部供学生生产实践的生产岗位，合理搭建供学生教学实践的培训车间，校企合作拥有完整的培训计划、充足的培训经费以及合格的培训教师[7]。
（一）德国职业教育校企合作模式及其法律制度
1969年，德国颁布了《联邦德国职业教育法》，确定“双元制模式”，确立校企合作中学校和企业两个主体，详细规定了职业培训合同的签订、企业实施职业教育的资格、职业教育实施方及受教育者双方的责任和义务、受教育者享受培训津贴的权利、职业教育场所的必备条件、考试要求、考试证书的等值、违法行为及惩罚等内容[8]。
1.关于校企合作主体地位的法律规定
德国以立法的形式明确企业与学校是校企合作开展职业教育的两个主体。其中，企业必须具备一定资格，通过资质认证、遵循《职业培训条例》才能参与校企合作，与学校一起协同开展职业教育人才培养。职业院校由各州教育部管理，遵循州立学校法。学员拥有学生和学徒双重身份，分别在学校和企业开展学习[9]。
2.关于校企合作双方责权利的详细规定
德国职业教育法律明确规定了校企合作中企业和学校等参与方的责任和权利，其中，企业必须遵守全国统一的规定与学徒签订培训合同，详细界定了合同的形式和内容，规定了企业的责任和义务，确保学徒在企业的学习质量。同时，阐述了职业教育机构和学员的义务，详细标识了脱产方式、证书发放、津贴支付以及假期设定等多方面的权益。德国职业教育法律还规定了违反规则的行为，包括违规的具体条款和罚金，内容具体，可操作性强。
3.关于校企合作企业主导的适用性法律规定
德国职业教育通过法律制度保障双元制校企合作模式，规范企业参与职业教育校企合作的行为，在学生与企业签订的合同中明确学生既是学员又是学徒，企业根据自身发展需要、具体岗位需求培养人才，针对性较强，但校企合作过度依赖企业，可能导致职业教育的教育属性丧失，人文素质低落。
（二）美国职业教育校企合作模式及其法律制度
美国于1963年颁布了《职业教育法》，推出合作教育的校企合作模式，要求职业院校与企业相互合作，各州应提供充分的财政资助。同时，职业院校的学生一边在学校学习，一边在企业参加实践，学校学习与企业实践交替轮换，学校为主，学生身份单一[10]。美国1982年通过的《合作训练法案》?定，由各州制订职业教育培训计划，企业参与制定、修改及实施职业教育与培训的课程[11]。1994年，美国总统克林顿签署了《从学校到工作机会法》，提出在高中阶段实施“学校职业教育+企业培训”计划，行业企业参与培训，负责提供学习课程，向学生提供实践岗位以及实践工作的指导，完成职业教育与培训的学生不仅获得高中毕业文凭，还荣获行业认可的职业技能证书。
1.关于校企合作立法的社会导向
美国出台的职业教育校企合作法律通常都以社会需求为导向，内容具体明确，旨在解决当时校企合作面临的社会矛盾，对问题及其解决方案都有详尽的条款解释，开展“校企合作”具有很强的针对性和可操作性。
2.关于校企合作的经费保障
美国有关法律明确规定开展职业教育校企合作的参与主体不是企业，而是联邦政府、各州政府、职业学校、社区学院以及综合高中。学校根据市场需求自主办学实施校企合作，而政府主要依照相关法律对校企合作加以宏观调控，用充裕的经费作为校企合作的有效杠杆，激发企业和社会各方力量参与职业教育校企合作积极性。
3.关于校企合作法律的及时修正完善
美国对既有法规适时修订以便适应社会经济发展变化的需求已经成为常态。1963年美国通过《职业技术教育法》，后于1968年、1972年、1976年先后修订，并于1984年《珀金斯职业技术教育法》加以替代[12]，而《珀金斯职业技术教育法》又分别在1990年和1998年被修订，后于2006年出台了《珀金斯职业技术教育改进法案》，该法案明确指出职业教育开展的校企合作为合作教育模式，聚焦企业的参与性以及企业与学校之间的合作教育，学校通过与企业的紧密合作，从实际出发开发和调整专业，修订课程设置，整合学校理论课程与企业的实践实习，完善教学内容，契合经济社会发展的需要。
（三）日本职业教育校企合作模式及其法律制度
1958年，日本颁布的《日本职业训练法》是以企业终身雇佣制度为前提的职业教育基本法，标志着日本企业职业培训制度的形成。其规定了政府和企业对职业教育开展校企合作的责任，要求企业培训必须与学校建立合作关系，按照校企合作的法律规定接受资助并获得国家认可。 1.关于校企合作注重企业内训的规定
日本依据本国经济社会发展和行业企业的用工实际，确保提高劳动者的从业能力并努力形成自身特色，有关职业教育校企合作的法律重视和规范企业内训，明确学校教育的毕业生是内训的重点，要求理论与实践相结合，掌握与职业岗位相符的知识技能，保障职业技术培训的质量。
2.关于校企合作立法的借鉴与创新
日本职业教育校企合作立法的一大特色是学习和移植欧美职业教育校企合作制度，尤其是美国职业教育的校企合作制度，在扬弃中不断适时修订调整完善立法，开展自身的校企合作立法，同时结合国情积极创新，逐步形成具有自身特色又为其他各国效仿和学习的职业教育校企合作法律制度体系。
3.关于校企合作法规内容的具体化
日本有关职业教育校企合作的《职业训练法》规定了职业培训企业所具备的资格、职业培训的具体形式、职业培训学生在企业实习的劳动时间和劳动强度等，并制订了具体明确的罚责规定。现行的《职业能力开发促进法》和《职业能力开发促进法实施细则》更加详细规定了开展“校企合作”职业培训机构所应具备的职业开发能力以及所对应的训练科目、培训教师资格等，要求基于企业内培训具体的岗位需求实施教学。
（四）发达国家职业教育校企合作有效性法律制度体系的特征
1.凸显了职业教育校企合作法律制度体系的强制性
德国、美国、日本等发达国家开展职业教育校企合作契合自身的经济社会发展特质，仰仗于各具特色、成熟丰富的法律制度体系。为强力推进职业教育的校企合作，发达国家积极构建并完善校企合作的相?P法律制度体系，还以本国的教育法和职业教育法为依据，颁布职业教育校企合作的促进条例及实施细则，对职业教育校企合作的具体问题作出清晰的法律解读，不仅涉及职业院校的设置标准、办学形式、实训基地等学校的内部管理，还具体设定校企合作行为主体的法律条款，规定学校与企业签订合同的范式，界定合同所包含的内容，涉及企业、学校、学生的责权利以及行业企业参与职业院校讲授理论和实践课程的统一标准与具体考核标准、办法等，同时，设置校企合作专项资金并限定其用途，建立校企合作协调委员会，开展法律责任界定、监督检查和法律救济等多项活动，强力落实职业教育的校企合作。
2.强化职业教育校企合作的企业主体性
发达国家有关法律制度体系高度倡导职业教育“校企合作”中企业的担当和责任，明确要求由企业确立职业院校培养技术技能型人才的职业标准，把对企业员工的岗位要求与学生的培养目标相结合，解决职业院校培养人才理论教学与实践教学的脱节问题，同时降低企业对初上岗员工投入的培训成本。有关法律制度强调企业具有两方面责任：一是企业要成为拥有职业教育校企合作激励机制和保障措施的办学主体；二是企业要拥有职业教育校企合作的主体责任意识，与职业院校共同研究技术技能型人才的培养方案、专业开发、课程设置、教师培训、学生考核、教学质量监控、接纳学生和专业教师实习以及实训场地、设备设施、师资指导、安全防护措施等，确保企业在开展校企合作过程中发挥主体和主导作用，彰显职业院校及其学生的合法权益。
3.强调职业教育校企合作立法的动态适时性
职业教育与经济社会发展联系紧密，有关法律制度应及时反映经济社会发展的最新需求，并用立法的形式解决经济社会和职业教育发展中出现的难题。同时，在经济社会和职业教育发展过程中，许多问题不可能仅通过一部相关法规就能解决，需要及时加以修改、编纂、解释和废止，并根据需求编制相应的职业教育校企合作法律制度。为此，发达国家相关的职业教育校企合作法律制度与时俱进，不断修订、修改、调整和修正，以期在正视现行法律制度实施存在问题的基础上，适时修缮更加符合经济社会和职业教育校企合作运行实际的法律制度。
4.重视职业教育校企合作立法的创新性
创新已成为发达国家职业教育校企合作立法的鲜明特色。职业教育校企合作的立法创新是在总结他国立法的经验与教训和在借鉴与模仿先进经验的基础上，极力使职业教育校企合作法律制度体系本土化、特色化，密切关注相关法律在本国实际运用中的调整和适用，通过持续学习他国的法律制度来逐步完善本国相应的法律制度，不仅系统分析他国职业教育校企合作立法的经验，还尊重本国职业教育校企合作发展的特殊性，适应经济社会和职业教育发展的需要，及时反映社会发展、行业企业变化的最新需求，不断完善职业教育校企合作法律制度体系，合理调整职业教育校企合作的各方关系，解决社会矛盾，促进职业教育的发展。
三、增强我国职业教育校企合作法律制度体系的有效性
（一）我国职业教育校企合作法律制度体系的有效性追问
改革开放、尤其是自1994年以来，我国教育法制化进程明显加快， 基本形成了比较完善的职业教育校企合作法律制度体系，但其有效性依然有待进一步加强。
一是国家法律在支持企业参与职业教育校企合作方面的有关规定还比较“原则”，仍停留在一般性倡导层面，对参与校企合作的校企双方没有实质性的奖惩保障措施，从而导致实践中企业参与职业教育校企合作的积极性普遍不高，多数合作流于形式、没有实效。
二是在《企业法》《税收法》等相关法律中没有与《教育法》《职业教育法》《教师法》等教育法律相配套的规定，对于违反者的处罚措施更是不力，而且没有校企合作的专门法律，导致职业教育校企合作以学校为主，企业缺位，政府有力的财政和政策支持也比较缺乏。
三是《劳动法》《高等教育法》《就业促进法》等法律只是对职业教育校企合作作了零星、片面和不成体系的规定。其中，《劳动法》的相关规定侧重企业开展职业教育与培训，与职业院校几乎不存在关联；《高等教育法》聚焦高层次实施普通高等教育的学校与研究机构、企事业单位之间的校企校地合作，高职院校则基本处于被忽视的边缘地位；《就业促进法》以促进就业为主轴，只是把开展校企合作作为增进就业的一种途径选择。 四是《教育法》和《职业教育法》对开展职业教育校企合作存在不尽合理的规定。其中，《教育法》只规定了企事业组织为本单位职工提供培训的便利条件，鼓励与学校开展校企合作，为学生提供便利的实习场所，但没有具体详尽的操作性规定，更缺乏实施的强制性。与此同时，《职业教育法》只是大致规定了企业参与职业教育校企合作的权利和义务，而对于企业参与校企合作的问责规定并不明晰。
五是鉴于职业院校的管理体制依然存在条块分割的隶属关系，造成“校地校企合作”的有关法规涉及的主体主要是地方企业和职业教育机构，与职业院校并无直接瓜葛。
（二）增强我国职业教育校企合作法律制度体系有效性的切实措施
我国职业教育校企合作客观上存在明显的法律制度体系的缺陷，阻碍了职业教育校企合作的稳步发展，无法充分展示职业教育校企合作的有效性，导致职业教育校企合作说起来重要（甚至把视为职业教育生存发展的逻辑起点），而在实践过程中却成为鸡肋。由于企业和职业院校在开展职业教育校企合作中存在事实地位的巨大落差，企业成为“甲方”，职业院校寻求企业“合作”的冲动往往遭到企业漠视冷遇的“乙方”命运，企业在校企合作中几乎不受约束，有利则抢，无利则躲，以致校企合作难以为继、收效甚微，与职业教育开展校企合作的初衷渐行渐远，无效惰性的校企合作充溢弥漫。为此，我国职业教育校企合作亟需重构法律制度体系，借鉴发达国家职业教育校企合作法律制度体系的有益养料，精准弥补我国职业教育校企合作法律制度体系的“短板”，完善法律制度保障体系，持续增强我国职业教育校企合作的有效性。
首先，抽丝剥茧，缕清我国职业教育校企合作现有法律制度体系的致命短板。我国职业教育校企合作有长期的过去，但只有短暂的历史，而是否拥有权威性的法典规范是职业教育校企合作生存发展的试金石。鉴于当时粗放的经济社会环境和低下的劳动生产力发展水平以及立法机构对职业教育校企合作的粗浅认识，我国20世纪90年代中后期陆续颁布实施的相关法律存在明显缺陷，既不能够规定我国初期开展职业教育校企合作的理性行为，更难以指导当今职业教育的校企合作实践，导致我国职业教育校企合作的实践主体不明、责权利不清、利益攸关方法律关系紊乱、实践行为规定原则性随意化、激励机制缺位甚至错位，职业教育校企合作举步维艰。为此，需要有关的职业教育理论工作者、法律工作者、经济学家、社会学家、政策制定者以及行业企业的专家学者仔细剖析我国相关法律制度各条款的实践适用性，果断清理过时不当的法律条文，在切实调研的基础上细化操作性行为规范，补充修订相关的法律条文，在时机成熟时讨论颁布相关法律的修?草案，全面保障职业教育校企合作实践主体的法律尊严。
其次，加强规范职业教育校企合作实践主体的法律行为，重点厘清学生与企业和学校之间的法律关系。法律关系是指在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系，只有明确各主体间的法律关系，当事方才能主张相应的权利，同时，承担法律关系要求的必要义务。一是要明确校企合作中学生与企业间的法律关系，从形式和内容上揭示他们之间的本质关系，即学生在校企合作实践活动中与企业形成的关系不是一般的劳动关系，不同于劳动者在用人单位工作、通过劳动取得报酬，而是将所学技术管理知识运用于实践，获得岗位技能，这种关系是一种特殊的民事法律关系，学生的人身权和财产权需要得到充分保障。二是要明确校企合作中学校与企业之间基于契约合同的委托关系，校企合作把职业院校的实践教学转移到企业职场，作为教学计划的一部分，与此同时，也把学生的部分教育管理权利委托给了企业，在学生和企业之间形成了教育管理关系，企业负责学生职场知识技能的传授以及职业意识和工匠精神的陶冶。三是要明确校企合作中学生与学校之间的法律关系，双方既存在围绕人身权、财产权而产生的特殊平等民事法律关系，又存在学生部分人身权受到限制的管理关系，学校作为法律法规授权的组织负责学生的学籍管理、学位授予、宿舍管理、学习行为调适等内部行政管理，形成特殊的行政管理关系。
第三，探微确定校企合作有效性法律制度体系内容的关键细节。我国职业教育校企合作有效性较低更多源自有关法律制度体系设计不够严谨、规范和细致，突出表现为大多数相关法律条文只有原则性较强的语言陈述，缺乏操作性更强的实施细则，而且这些法律不能随着经济社会和职业教育的发展及时修订并加以完善，难以科学解读职业教育校企合作中学校、学生和企业等行为主体之间的新型法律关系；与此同时，有关法律条文表述逻辑凌乱、面宽点疏、线条粗放，法律关系似是而非、模棱两可。为此，需要从细节入手，捋清我国职业教育校企合作制度所涉及的相关法律，分门别类找出它们之间存在的逻辑关系，配合国家的发展战略、政府的产业政策以及已经颁布的相关法律，积极推动出台实施细则，大力开展释法宣讲活动，让职业教育校企合作的有关法律及其细则深入人心，全面审视已有相关法律制度条文的强制性、适用性、逻辑性和可操作性，尽量消弭大而化之、以偏概全、模糊含蓄的弹性文字，添加行为主体法律规范的量化描述，融合法律释义的定性和定量文字表述，尤其要注重规范校企合作实践主体的合同行为，明晰合作的内容、期限和方式等，增强法律实施的清晰性、严谨性和通透性。
