农村土地股份合作社的融资路径研究
中图分类号：F325.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）09-1787-04
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.09.047
Research on the Financing Path of Rural Land Stock Cooperatives
LIU Jun1，CHEN Qian-wen1，ZHOU Rong2，ZHOU Li2，JIANG Jing-wei2，WEN Liang2，DONG Jian-hui2
（1.School of Politics and Administration， Wuhan University of Technology， Wuhan 430063， China；
2.Hubei Academy of Agricultural Science， Wuhan 430064，China）
Abstract： With the evolution of modern agriculture， rural land stock cooperatives began to develop. However， the financing bottleneck of land stock cooperatives seriously hindered the progress. By analyzing the operation mode of rural land stock cooperatives， it was clear that there were three types of operation mode， including community operation， collective lease operation， and associated operation. On this basis， the financing path for the development of land stock cooperatives， including the community financing， government guarantee financing， and loan financing on land management mortgage of cooperatives， was explored. The results showed that， the loan financing path on land management mortgage was more suitable for the development of land stock cooperatives， but the legal perfection， government service and bank supervision were also required to jointly promote the financing of rural land stock cooperatives.
Key words： rural land stock cooperative； financing path； countermeasures and suggestions
?r村土地股份合作社的成立和发展加快了农村土地的流转，促进了农村土地规模化集约化经营，逐步推动着传统农业向现代农业转变。中国农村土地股份合作社发展已经有很多年的历史，早在20世纪80年代，广东南海地区就已经开始进行土地股份合作社的试验。2007年7月1日《农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）施行后，新型土地股份合作社大量涌现，国内再次掀起以土地入股合作社的浪潮。2016年中央一号文件明确指出，“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社，采取‘保底收益+按股分红’等方式，让农户分享加工销售环节的收益”，农村土地股份合作社发展势头愈加强劲[1]。
土地股份合作社的发展将农村越来越多的土地集中起来生产，土地的规模化、集约化生产带来了较高的土地效益和农民收入。但是，生产经营土地也对合作社的资金和技术投入提出了更高的要求，合作社会需要大量的资本运作，如交付给农民的租金和二次盈余分配、土地上产品需要的肥料等。中国现有的小额信贷可以满足农民小规模的资金投入，但是像土地股份合作社这样大规模的资金需求仍然很难得到满足，土地股份合作社有足够的土地却没有与之匹配的资金投入，成为了目前此类合作社发展的最大瓶颈。因此，要突破目前土地股份合作社发展的瓶颈，促进土地集约化规模化经营，培育农业农村发展新动能，还需要深入研究符合《农民专业合作社法》要求的农村土地股份合作社运营模式及其运行路径等问题。
1 农村土地股份合作社
土地股份合作社有哪些模式以及怎样运营，是土地股份合作社发展首先要解决的问题。杨群义[2]、张兰君等[3]对土地股份合作社的实践进行分析，将中国土地股份合作社分为以下三种模式：①社区型土地股份合作社。农户将自己承包的土地与集体财产一同作价入股组建农村土地股份合作社，合作社对土地进行统一的规划经营，发展农业和工商业等。②集体租赁型土地股份合作。农民将土地承包经营权入股土地股份合作社，但合作社自身、社员都不直接经营合作社，而是将规模化的土地对外出租，获得租金收益。③联合经营型土地股份合作社（公司）。农民在村集体或者农户的组织发起下，将土地承包经营权与资金、技术等要素一同入股，组建土地股份合作社（公司），合作社按照现代企业制度生产经营。在以上三种土地股份合作社模式中，第一种社区型土地股份合作社符合农民专业合作社的本质要求，促进了城乡一体化的发展，但是将土地用以发展工商业，违背了国家保护耕地的政策要求；同时，此类合作社考验集体经济的可持续发展程度。第二种集体租赁型土地股份合作社解放了农村劳动力，但是此类合作社实为租赁而非入股，交付给农民的只有租金没有分红，并不能使农民的利益最大化。第三种联合经营性土地股份合作社按照现代公司的经营模式，着重提高合作社的经济效益，但是与《合作社法》对合作社的要求不符。因此，本研究只讨论以社区型为代表的土地股份合作社以及部分按照合作社法章程规定运营的土地股份合作社。 2 土地股份合作社的融资路径
就目前而言，土地股份合作社在发展过程中可以获得大量资金的路径有社区融资、政府担保、合作社抵押土地经营权贷款3种。对这3种路径进行分析，并探讨3种路径的局限性，为土地股份合作社提供融资途径的理论分析。
2.1 社区融资
社区融资路径较多存在于社区型土地股份合作社中。通过对湖北省荆门市沙洋县的土地股份合作社的实地调研发现，社区型土地股份合作社一般由村委会领导，设有自己的合作社组织，但村社不分家，部分村干部与合作社主要成员处于交叉任职的状态。在此类土地股份合作社中，村委会以集体资产入股合作社，农民大多以土地经营权折价入股合作社。因为村委会加入，合作社的各项活动更容易得到村委会、当地政府政策的支持；以村委会的名义帮助合作社承接社会大型生产项目更具有可信度和专业度；此外，村委会对村民的加入起到了带头作用，减少了农民的顾虑。但其运营也存在几点问题：①社区型土地股份合作社的股权封闭性强，一般合作社的社员即社区内的村民，其股权不能向社区外流动，不具有开放性和资本性；②部分社区内村民与村委会有各种矛盾，当村委会加入合作社时，村民会虽然加入了合作社，仍然会带着质疑的态度去看待合作社的活动，不利于合作社各项工作的正常开展；③村委会在发挥村庄的社会管理职能和经济职能时，除了财政支持，还需要一部分公共财政收入作为支撑。村委会以集体资产入股土地股份合作社，在参与“保底分红+二次盈余分配”时，可以从合作社的收入中获得集体资产入股应得的收益作为公共财政来源。若是合作社的收入里大部分承担了村委会的开支，将使合作社自身的收入减少，导致农民获得的收益下降。
土地股份合作社发展需要大量资金，可以选择的第一种融资方式就是在社区内部进行集资。土地股份合作社根据其章程制定发展方案，在得到合作社成员表决权总数过半数通过之后即可开展其方案，合作社成员按其入股的土地、技术、资金等要素出资。社区型土地股份合作社内部集资可以保证社员的资格不被外部占有，同时快速且成功的社区集资可以使合作社获得发展。但是，社区融资路径具有局限性。首先，社区融资整体规模小。社区的股份不能向外流动，内部集资可能会因为整个合作社的资本规模小而受到限制，不能满足合作社发展所需资金的预期；其次，集体经济的衰落对土地股份合作社社区融资带来负面影响[4]。在部分社区型土地股份合作社中，集体经济比重大，一旦集体经济来源不稳定，将影响到合作社的可持续发展。因此，社区融资路径在具体的实践中并不是农村土地股份合作社的最好选择。
2.2 政府担保融资
为切实解决土地股份合作社的融资难、担保难问题，土地股份合作社可以选择的第二种融资方式就是通过政府的信用担保向银行贷款集资。通过网上查询和筛选收集到部分以政府信誉向合作社进行信用担保的公司，如山东省农业融资担保有限公司、北京市农业融资担保有限公司、湖北省农业产业化信用担保股份有限公司等，对此类政府担保的路径进行归纳分析得出以下结论。
进行担保项目的农业融资公司一般具有以下特点：①属于政府出资，国有控股企业；②担保服务对象主要是国家级、市（州）级及以上的农业产业化龙头企业，随着经济的发展也为中小微企业提供融资担保服务；③提供担保的可贷款数量为100万～300万不等，还款周期为1～3年不等。通过这些明显的担保特点，结合分析各处土地股份合作社的贷款实际情况发现，政府担保进行融资的过程中合作社的运营仍然存在诸多问题：①担保服务有“扶强不扶弱”的倾向。提供担保的对象主要为龙头企业和部门有发展潜力的小微企业，土地股份合作社通过政府担保的融资方式虽然可以得到政府和外部资金的支持，但是在前期仍然需要经过艰苦的资金积累期，以便达到一定的生产规模，从而成功进入政府担保的“视野”。根据调研情况来看，政府担保主要是为发展较好的合作社助力，有“扶强不扶弱”的含义深藏其中。②贷款额度和贷款?r间具有局限性。如北京市农业融资担保有限公司在合作社担保方面主要是给予国家级、市级农民专业合作社示范市提供最高100万元信用贷款补充日常流动资金；山东省农业融资担保有限公司的公司业务明确显示“为合作社等融资主体提供其现在1年内的生产经营流动资金贷款担保”。从土地股份合作社的发展来看，其土地一般进行长期的规划经营，部分土地股份合作社主要经营名贵中药材，这些药材的生产每年需要大量的技术维护、肥料供给、劳务支出，且中药材的生长周期较长，有的最少需要3年。因此，对于大规模运营的土地股份合作社来说，贷款的100万元存在不能满足其需求的尴尬；而对于小型的正在发展的土地股份合作社而言又存在不能受惠的困境。同时，因为还款时间限制在1～3年内，担保的贷款对土地股份合作社的日常运营只能起到短暂的作用，并不能长期助力土地股份合作社的发展。
总的来说，土地股份合作社的政府担保融资路径存在融资手续和流程的操作性困难，需要政府和合作社共同努力，解决相关问题。
2.3 合作社抵押土地经营权贷款
2014年国务院办公厅《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出“三权分置”的改革举措，举措为土地权利入股制度改革和土地股份合作社的融资路径提供了全新的思路[5-7]。在“三权分置”政策提出前，中国已经有以土地承包经营权进行抵押贷款的融资方式。“三权分置”政策提出之后，《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）明确提出，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，有效盘活农村资源，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。2015年全国人大常委会授权开展农村承包土地经营权抵押贷款试点工作，天津市蓟县、江苏省沛县等地土地经营权抵押贷款工作纷纷开展起来。但是，因为“三权分置”政策出台时间较短，相关法律建设不全面，学界较多学者认为土地经营权存在法律上的权利属性不明确的问题[8，9]，导致能否以土地经营权贷款、土地经营权是否可以列入破产清算财产等仍然需要法律的考证。但土地经营权抵押贷款的路径在排除法律上的冲突之后，不失为一种可以选择的融资方式[10]。 然而，以土地经营权抵押贷款的过程中也存在社员、合作社、银行等各方面的问题：①贷款时具体的操作手续困难。根据《合作社法》及工商管理部门及银行部门的相关规定，在合作社的大额贷款上，合作社需出具所有社员的签名才符合流程，这实际上也是合作社“一人一票”制最明显的体现。这对于小型的土地股份合作社较为简单，但对于成规模的土地股份合作社则显得较为困难。一方面是由于许多社员以土地入股之后，自身在外地打工，难以获得签名；另一方面是由于许多社员怕因签字而背负责任和债务，因此不愿意签字，若是合作社不能按期偿还贷款，银行收走其土地的经营权之后，以土地为主要生活来源的农民担心会丧失其土地的基本保障功能。②银行对以土地经营权抵押的金融产品价值评估较难。在银行发放贷款时，需要对贷款金额以及合作社的还款能力进行评估，由于土地股份合作社主要靠土地上的作物、基础设施产生价值，其价值评估会受到地域、天气等主客观因素的影响，导致评估结果不稳定，评估困难。③银行向土地股份合作社发放的贷款在合作社不能按期还款时，其抵押物在市场上进行处置难以进行[11]。银行可以将土地经营权及其附着物在市场上流转给其他类似的合作社经营并收取一定的回报，但接收流转的土地股份合作社的运营也将面临一个大的难题，不能保证银行的资本能够得到有效的增值，容易陷入“流转僵局”。
综上所述，对于土地股份合作社而言，无论是其初期的融资阶段，还是之后的发展阶段，合作社抵押土地经营权贷款路径是目前相较而言较好的一种方式，待融资过程中存在的问题得到进一步解决，将充分促进土地股份合作社的发展。
3 对策与建议
土地股份合作社以土地经营权抵押贷款作为一种新的融资方式，目前可以借鉴的成功经验较少[12]，因此结合现实调研及理论分析，对实践过程中抵押土地经营权贷款的问题提出一些思考[13-15]。
3.1 完善法律法规，使土地经营权抵押贷款合理合法
当前，土地股份合作社的以土地?营权进行抵押贷款的相关法律法规都比较缺失，为更好地保障各方利益，国家相关立法部门应加快土地经营权抵押贷款的法律制定，明确土地承包权、经营权的权利属性，从而有效地完善土地经营权的抵押制度，让农村土地股份合作社对土地经营权的抵押合理合法，减少不必要的纷争。地方政府部门在国家法律的框架下，根据地方实际情况制定关于土地股份合作社融资的规章制度，促进土地股份合作社的健康发展。
同时，距2007年《农民专业合作社法》实施以来，已经有十余年。当前《合作社法》修订在即，修订内容也应充分考虑土地股份合作社以土地经营权贷款的事项，对于土地股份合作社破产清算时土地及其地面附着物的事宜应该被重点关注，使得各项法律法规一同发力，致力于土地股份合作社的发展。
3.2 强化政府服务，使土地经营权抵押贷款便捷安全
中国的农村土地确权工作正在进行，在此基础上，政府应该发挥好服务作用，对于土地股份合作社与银行进行的土地经营权抵押的交易，政府可以通过购买服务的方式，引导社会组织设立专门的土地经营权抵押评估机构，对抵押物及其附着物制定一定的评估标准，为银行和土地股份合作社的贷款交易便捷进行做好服务工作。
此外，在银行面临土地股份合作社不能按期还款而土地及其经营权陷入“流转僵局”的危险下，政府可以尝试政府托底帮扶工作，将破产土地股份合作社的土地及其经营权暂时以政府经营的方式恢复其生产，破解土地股份合作社融资的困境，降低银行放款风险，使土地经营权抵押贷款工作更加安全。
3.3 加强用款监督，使土地经营权抵押贷款风险可控
银行向土地股份合作社发放以土地经营权为抵押的贷款之后，应该加强对土地股份合作社用款的监督。一般而言，土地股份合作社的贷款用于大规模的生产和流转，贷款周期较长，在此情况下，银行应加强对于借款土地股份合作社的用款情况、生产经营状况、每年财务状况、还款能力的监督。若是借款土地股份合作社发展较好，银行可以继续与其发生交易；如果借款土地股份合作社的生产状况下降，银行可以督促其生产，必要时可以采取减少借款，降低合作社信用等方式，保障自身金融的相对安全。
4 小结
积极发展适度规模经营，推进土地股份合作社，是加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面的可行之路。本研究探讨了土地股份合作社发展的社区型、集体租赁型、联合经营型三种模式，确定符合《合作社法》要求的土地股份合作社发展模式，在此基础上结合实践分析农村土地股份合作社不同融资路径及其局限，提出关于完善融资路径的完善法律、强化政府服务和加强用款监督的思考建议，进一步解决农村土地股份合作社融资的困境。当然，无论土地股份合作社的融资路径怎样发展，最终仍然要以保护农村农民的利益为底线。
