精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境??
中图分类号：F126文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0009-08
收稿日期：20160403DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.02
基金项目：清华农村研究博士论文奖学金项目（201624）；中国科协高端科技创新智库青年项目（DXBZKQN2016004）
作者简介：许汉泽（1989-），男，中国农业大学人文与发展学院博士研究生，主要研究方向为扶贫与基层治理。
改革开放30多年来，中国在减贫领域取得了巨大成就，按照我国扶贫标准，累计减少2.5亿贫困人口。参考国际扶贫标准，中国共减少6.6亿贫困人口，全球贫困人口数量减少的93.3%贡献来自中国[1]。但是，进入扶贫攻坚以来，我国扶贫工作又面临很大挑战，为了落实全面建成小康社会的目标，中国政府提出要在未来5年内，将使现有标准下7 000多万贫困人口全部脱贫。要完成此项任务，根据测算平均每个月要减贫100万[2]。多年以来，我国在农村反贫困领域已经形成了由生存型反贫政策、支持型反贫政策和开发型反贫政策三方面构成的政策体系。发展到现在，反贫困已经从过去的救济式扶贫转变为开发式扶贫，有的地方叫产业扶贫[3]。开发式扶贫即在国家必要支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富，使扶贫工作实现从“输血”到“造血”的转变。产业扶贫是开发式扶贫的核心内容，因此国家扶贫资金到了地方上要求将其中70%左右用于产业扶贫[4]。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，为实现精准扶贫、精准脱贫目标，在具体实现路径上，要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施好“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。而在这“五个一批”之中，产业扶贫涉及对象最广、涵盖面最大，是能够实现好精准扶贫的关键。
对于产业扶贫，不同学者持有不同的观点。白丽、赵邦宏认为产业化扶贫可以极大地调动农户参与产业化经营的积极性，促进贫困地区增产增收，是一种行之有效的扶贫方式。并指出要确立龙头企业带动型产业扶贫模式，企业要通过组建园区加强对基地的控制，主动吸纳广大贫困农户参与产业化经营[5]。韩斌认为产业扶贫形成了贫困家庭收入的主要来源，同时缓解了贫困地区脆弱生态环境面临保护与发展的危机，有利于可持续发展。应该统一规划、扩大规模，增大对群众收入的推动[6]。但是还有学者则提出了与之相反的看法，孙兆霞通过对贵州产业扶贫的调查，发现政府主导的产业扶贫项目因为缺乏村庄社会性参与及村庄公平平台的承接与运作，往往会导致扶贫目标偏移、拉大贫富差距、加速村庄原子化溃败以及降低农民对政府的政治信任等后果[7]。马良灿则认为产业项目扶贫运作逻辑受到上级政府、基层政府和农民群体三个行为主体利益博弈的影响与塑造，产业化扶贫政策运行脱离地方实践和贫困群体的实际需求，导致国家意志和贫困群体主体性需求难以实现[8]。肖唐镖通过对12个扶贫样本村调查资料的分析发现投向改善村民生产活动类的项目呈现正效应，而直接投向生活的产业发展类项目呈现负效应[9]。总的来看，以往关于产业扶贫的研究有以下两方面不足：第一，宏观理论讨论比较多，缺乏个案经验研究支持；第二，关于产业扶贫失败的原因主要归结没有尊重市场规律和地方实际，缺少就产业扶贫本身运行的机制与过程分析。
由于贫困地区经济比较落后，发展产业主要以第一产业为主。但是为什么政府主导的产业扶贫容易失败？产业扶贫的运行逻辑与机制到底是什么？以及产业扶贫具体实施过程中容易遭遇什么困境？本文将在以往研究基础之上进一步推进，尝试通过产业扶贫案例来揭示产业扶贫背后的市场逻辑与社会逻辑，并指出当下大力发展的依靠雇佣工人以及规模经营的产业扶贫模式并不能带来预期的效果，用发展产业的办法来带动贫困地区农户脱贫具有一定限度。
一、研究案例与项目介绍
李村（化名）位于河北省西北部，毗邻首都北京，所属的W县是国家级贫困县，是“环首都贫困带”的一部分。在自然环境方面，由于地处农牧交错地带，水资源极度匮乏，“十年九旱”是当地的气候特点，该地区在历史上就被称为“旱码头”，近几年随着地下水位下降，缺水问题更为严重，现在附近村庄机井已经打到了地下200多米，生态环境非常脆弱。在农民生计方面，该村传统上是种植玉米、高粱、马铃薯等耐旱作物，基本上属于靠天吃饭，同时农户还进行鸡、鸭、牛、羊、猪等畜牧养殖，没有其他二、三产业的收入，只是近些年来随着高速公路的建设，交通越来越便利，才开始有部分青年劳动力外出打工。李村现有人口1 500人，其中贫困户193户，2015年建档立卡贫困人口772人，贫困发生率为51.5 %。
此次调研的产业扶贫项目全称是“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”，该项目最早始于2007年，由国务院扶贫办和财政部联合推出，其目的在于通过政策统筹、机制创新，探索财政扶贫资金与其他涉农资金整合使用的新路子，探索整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合的路子，促进贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。 李村所在的W县在2013年11月通过全省竞争获得该项目，主要支持当地贫困村发展优势特色产业，通过省级安排财政扶贫专项资金，引导和整合各方面资金，进一步加大对扶贫产业的扶持力度，从而达到扶贫工作整村推进、特色产业连片开发的目的，使贫困村农民彻底脱贫并走向富裕。由此可见，此项目是将扶贫项目与经济发展项目捆绑在一起的综合性项目。 笔者在2015年10月跟随调研团队在李村进行了为期两周的驻村调研，采用半结构访谈的方法访谈了扶贫办、合作社以及贫困户等不同行为主体，主要关注了该村贫困人口的生计变迁以及产业扶贫的具体运作模式。研究方法上，以李村的蔬菜大棚种植产业扶贫案例作为个案进行研究，容易被质疑的是“代表性”问题。Giampietro Gobo曾经指出，就案例研究而言，人们经常混淆其个案本身的代表性与个案特征的代表性，相较而言个案特征的代表性才是重要的[10]。所以本文的研究是以一个蔬菜产业扶贫个案为起点挖掘其背后普遍的特征，进而考察中国农村产业扶贫工作的困境及其原因。
二、产业扶贫的实践逻辑与困境：个案呈现与过程分析
（一）项目申请的“精英捕获”与“弱者吸纳”
20世纪90年代中期税改之后，财政转移支付开始大量由“条线”部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下流动，“项目治理”开始兴起[11]。产业扶贫作为目前国家所倡导的主要扶贫方式之一，往往也是以具体项目作为载体。
1.在扶贫项目到村这一过程中，作为竞争性项目，在自下而上进行项目申请的时候并非按照同一标准进行公平竞争。2013年李村所在的W县通过“竞争”得到了一个“整村推荐、连片开发”扶贫项目，县里马上成立项目办公室，由主管扶贫的副县长作为组长。但是这个项目到底给谁，存在一个县级政府的“选择”过程，调研发现能够分配到项目村庄一般都是具备某种程度的优势，有的村庄是县里主要领导的挂点村，有的村庄距离县城比较近，交通便利，有一定的发展潜力，能够被迅速打造成为“亮点”，凸显出领导的扶贫业绩。李村由于是县长包片的“重点村”，又靠近通往县城的国道，所以自然就申请到了该项目。这样的结果就造成了“精英捕获”，也就是条件相对比较好的“精英村庄”容易获得更多的扶贫项目和资源，而条件比较差又没有政治资源的贫困村容易被忽略。
2. 项目确定以后，在项目执行环节则需要考虑产业经营的具体模式。一般认为“农业产业化经营的基本模式是公司+农户，以公司或企业为龙头，以农产品基地为依托，实行生产、加工、销售一体化经营，对农业现代化发展能够有较强的适应性。”[12]但是产业扶贫不仅仅追求的是产业发展单一目标，它在某种程度上还承担了带动贫困户脱贫的社会责任，所以就不能完全按照资本化农场或者农业公司的单纯以追求利润为目标的方式经营。我们将其具体经营模式总结为“利益捆绑”与“责任连带”。
政策规定作为项目实施主体的合作社要想得到国家的200万元的扶贫款，前提是这些农户必须加入合作社，而且这笔扶贫资金要以股份的形式注入进来。国家进行这样的限制是出于两方面原因的考虑，一是为了能够避免把资金直接分配给贫困户之后很快被“分干吃净”，达不到脱贫效果；其二是合作社在得到国家扶贫款项补贴的同时，还连带有带动贫困户脱贫致富的责任，无论盈亏必须保证贫困户每年都能分红。具体来看，加入合作社之后的贫困户的收入由以下三个部分构成：（1）在合作社内打工的工资收入；（2）按照股份分红的收入；（3）出租土地给合作社的租金收入。可以看出，在产业扶贫当中，采取的并非是简单的“公司+农户”或者“合作社+农户”的纯粹的市场化运作模式，而是连带了很多的社会责任。贫困户在合作社之中具有三重分身：（1）作为雇工者出卖自己的劳动力，获得工资收入；（2）作为合作社的股东，能够得到股份分红；（3）贫困户还作为出租者，把土地租给合作社，取得地租收入。贫困户的多重身份使得合作社不能够完全按照企业化进行管理，也不能轻易对其进行惩罚与解雇。调查发现，在这样的“责任连带”项目前提预设下，很多实力雄厚的公司由于不愿承担带动贫困户脱贫的责任而不会申请此类产业扶贫项目，反而是那些经营不太好的公司或者大户为了获得国家的相关扶植政策和资金才会申请该类项目。最后国家扶贫资源被“弱者吸纳”，申请到产业扶贫项目的公司往往都是相对来说条件不太好的公司，缺乏应有的产业发展和带动能力。
以上可以看出，产业扶贫项目在项目申请阶段容易被那些条件比较好的村庄所“捕获”，并没有把扶贫资源投入到最贫困的村庄，一方面偏离了精准识别的政策要求，另一方面也加剧了贫困村庄之间的不平等。在产业扶贫项目的具体执行阶段，出于“责任连带”的顾虑，很多有实力的企业、公司不会申请该类项目，反而是被条件比较差的企业和公司所“吸纳”。这样就没有发挥优势企业的带动作用，用“弱者”来发展产业也违背了产业本身发展的规律。
（二）项目运行中的“政策性负担”与“规模化劣势”
1.逆向软预算约束带来的政策性负担。“整村推进、连片开发”试点项目在具体实行的过程之中需要地方政府进行相应的配套设施建设。一般来讲，纯粹的扶贫项目不会明确要求地方政府配套，但是该项目属于一种综合性项目，产业本身之外的其他设施则需要地方政府提供。项目建设主要包括棚室建设、项目区电力、水利、道路等基础设施建设及蔬菜交易市场、气调保鲜库建设等，棚室建设由上级财政扶贫资金给予补贴，基础设施配套由县财政和部门资金整合完成。
周雪光在科尔奈“预算软约束”的基础上，提出了“逆向软预算约束”的概念，用来解释各级地方政府通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制[13]。而学者狄金华则在最近的研究中区分了内生性与外生性的逆向软预算约束，认为在外生性的逆向软预算约束中，基层政府主要向特定的民众与厂商转嫁配套任务来软化自身的预算约束，给地方社会带来了“政策性负担”[14]。对于李村“整村推进、连片开发”产业扶贫项目，上级政府的专项扶贫资金一般都没有问题，关键是县级政府的配套、整合资金以及社会及群众自筹资金。由于地方政府财政资金羸弱，所以县一级的配套资金很难落实。
于是，原本属于地方政府配套的资金压力就落到了合作社的身上，县政府的配套整合资金只有水利局的30万元到位（见表1），其他的通电、交通以及冷库的建设都是由合作社自筹资金。每个大棚国家专项资金仅补贴3万元，但是建好一个大棚却需要10万元。可以看出，贫困县羸弱的财政能力并不能为产业项目提供相应的基础设施配套，尤其是税改之后基层政权从原来的“汲取性政权”变为“悬浮性政权”[15]，乡镇政府更是无权取钱。这些项目整合、配套的压力最后都转移到了村庄社会，为将来的项目建设与运行带来了很大的风险。 所以，针对以上问题，我们提出以下具体政策建议：（1）产业扶贫项目在申请的时候要特别注意对于条件比较差的贫困村的扶植和倾斜，防止和减少“政绩工程”和“亮点工程”的出现。在项目的执行主体方面，则要让有实力的公司和企业来承担，给予他们必要的政策优惠，以及承担必要的社会责任，更好地带动贫困户脱贫摘帽。（2）在产业扶贫项目的具体实行阶段，彻底取消扶贫项目的地方配套，尤其注意在整合项目之中的“隐性配套”问题，确实减轻基层社会负担。在具体经营模式方面，防止盲目规模化、工业化的生产组织方式，尊重农业发展的规律，重视产业扶贫项目的质量，而非数量。（3）在产业扶贫项目完成之后，要加强对项目的后期维护维持方面的投入，注意产业扶贫项目运行的可持续性，最后确保我国贫困地区在进行产业扶贫的时候要走一条“精细化”的发展道路，确保产业扶贫项目能够带动广大贫困户真正脱贫致富。
