我国生态文明建设的政治考量与政府职责
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）04-0099-06
生态文明是社会文明在人类赖以生存的自然环境领域的扩展和延伸，是人类文明发展的一个重要组成部分。然而，受传统人类中心主义、发展至上论、科技至上观等思潮影响，人类社会普遍追求能够为其带来丰厚物质回报的工业化发展模式。然而，工业文明在给人类的生产、生活带来极大物质回报的同时也在客观上加剧了生态环境危机，由此所引发的环境污染与生态破坏已经成为威胁人类生存与发展的普遍问题。尤其是进入21世纪以来，生态环境危机已经不再是一个单纯的环境问题或社会问题，而是一个与政治、经济、文化、社会密切相关的，具有相辅相成、互相影响特征的综合性问题。作为一种最公平、最普惠的公共产品，生态环境事关公众的基本公共利益，世界各国发展经验表明，生态污染与环境破坏已经成为一种较为普遍的现象而客观存在，生态环境治理与生态公共物品供给效率已经成为考量各国政治发展的一个重要指标。
长期以来，由于科学、技术、发展模式与认知水平等因素的影响，中国经济增长长期依赖能源、资源的过度投入与低效消耗，这种粗放式的经济增长导致了资源的极大浪费，同时造成了生态系统严重退化、环境污染频发等问题。目前，我国生态环境问题已经进入高发、频发时期，生态破坏、环境污染等问题呈现跨区域、流动性等发展趋势。仅以雾霾天气污染为例，据新华网统计数据显示，2014年，北京共启动18次空气重污染应急预警，共30天，其中蓝色预警11次11天、黄色预警5次10天、橙色预警两次9天，红色预警未启动。2015年12月8日7时至10日12时，首次启动空气重污染红色预警。雾霾天气一方面严重影响了人民群众的身体健康，而且由雾霾天气导致的次生灾害，能见度下降等问题严重影响经济和社会的发展。在我国的生态问题上，雾霾天气仅是严重生态危机的“冰山一角”，重金属、土地污染，水土流失、土地沙漠化、水污染等问题也已经日渐严重，且对社会、经济乃至政治产生了一定影响。政府如不出招迅速治理，放任这种态势发展下去，必将为生态保护、环境治理带来极大的难度。严重的生态环境问题已经对传统经济发展模式及现代执政理念形成了极大的挑战，倒逼我们从速探索符合生态文明建设的永续发展模式与新的治国理政举措。
党的十八大报告明确提出了“五位一体”的中国特色社会主义建设总体布局，将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设紧密联系起来，要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[1]为贯彻落实党的十八大的战略部署，我们不仅需要对生态问题作出更多技术性的分析，而且需要从“五位一体”总体布局出发，在党和政府主导下积极推动我国生态文明建设。
党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届党中央，高度重视生态文明建设在中国特色社会主义事业中的重要作用，提出了一系列治国理政的新理念。2013年4月，习总书记在海南考察时指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”作为公共物品供给主体的政府，有责任为公众提供良好的生态环境，以满足人民群众的生存和健康的需求。同年4月，在党的十八届中央政治局常委会会议上关于第一季度经济形势的讲话中，习近平总书记提出：“如果仍是粗放发展，即使实现了国内生产总值翻一番的目标，那污染又会是一种什么情况？”“我们不能把加强生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治。”[2]在中央政治局第六次集体学习时，习近平提出明确要求：“要牢固树立生态红线观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”要求“建立责任追究制度”，“对那些不顾生态环境盲目决策、造成后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。”[3]由此可见，生态文明建设已经成为一种新的执政理念，深刻影响着我国社会政治的发展。
二、生态文明建设中政府的角色定位与职责
从党的十八大以来我们党治国理念的变化中可以明显看出，生态文明建设与政治建设、经济建设、文化建设、社会建设同为未来中国特色社会主义建设事业的重要目标，而且是其他几项建设的基础和底线，作为执政党和政府应作为生态文明建设的责任主体，在推进生态文明建设过程中，应积极发挥出领导、主导和引导的重要作用。
当前，我国生态文明建设仍处于基础阶段，生态文明发展仍然受制于诸多体制、机制的束缚而无法有效推进。因而，推动我国生态文明建设需要从政府过程与政府职责体系两个维度剖析现状，发现制约生态文明建设的体制、机制因素，并通过政府发展与政治改革方式探究打破桎梏、理顺关系、协调发展的解决路径。
从政府过程角度来看，当前我国生态文明建设在意见表达、监督、信息传输三个层面仍存在着较为明显的问题。同时，受纵向间“职责同构”政治体制影响，府际间矛盾较为突出，这种矛盾集中表现在层级制下“条条”与职能制“块块”之间的不协调。这些问题的存在集中反映出政府在生态文明建设中的“缺位”、“越位”、“不到位”等现象，如不及时修正，将严重影响我国“五位一体”总体战略布局的实现。 从意见表达层面来看，当前，我国意见表达主要通过制度性意见表达与公民意见表达两个通道进行信息的交互传输。从制度性意见表达通道来看，如党代会代表、人大代表、政协委员等，可通过调研、提案等方式反映生?B文明建设中发现的问题，该渠道如果运转正常的话是应该较为通畅的，并对政府决策产生重要影响。但是，作为普遍性意见表达个体即公众，在信息不对称的情况下，受社会地位、信息来源、政治参与能力等因素的影响，往往不能很顺畅地将发现和感受到的环境污染、生态破坏等问题及时反映上去，甚至一些人选择冲突方式表达意见诉求，期望通过较为激进的冲突对抗影响政府决策和决策的实施。这样，原本是生态文明建设层面的问题就演变成社会层面的政治问题。从实践角度来看，政府在处理此类问题的时候往往采取政治手段，这样非但不能有效化解冲突，反而会进一步激化本可以通过社会手段解决的矛盾，极大地损害了政府的形象并降低了政府的公信力。因此，解决此类问题，在生态文明建设中，政府应当扮演公民生态诉求的利益代表者，应当担负起良好生态环境这一公共物品有效供给的职责，应当努力疏通意见表达渠道，并使意见表达信息有效作用于政府决策与施政中。对较为激进的意见表达，应考虑通过非政治化的社会方法加以处理，要树立公众利益的代表者形象，通过问题的有效解决增进公信力。
健全的监督体系是执政党与政府正确决策、科学施政、纠正“偏离”的重要保证。在政府过程中“监督”的要旨是为保证政府机关在法律所允许的范围内活动。就当前中国政治体制而言，监督体制主要由法律监督系统、政治监督系统以及社会监督系统三个层面构成。就法律监督系统而言，《中华人民共和国环境保护法》是全国和地方各级人大常委会实施法律监督的依据，地方各级人大均结合本地区发展实际，制定了相应的环境保护规章、法规。当前，法律监督的问题不大，问题集中体现在政治监督系统与社会监督系统两个层面。具体而言，政治监督包括政党监督、政府监督、人大监督、政协监督等方面，在我国生态环境保护问题上这些部门的监督能力有待提高，监督方式有待改善，监督对决策的影响力也有待提升。与法律监督和政治监督相比，社会监督是整个监督体系中不确定因素最多、问题最多的一个层面。其中，公民参与能力的差异就是一个很难确定很难解决的问题。受制于教育、职业等因素的差异，不同阶层的公民，在参与生态环境监督过程中监督能力参差不齐。同时，迅速发展的环保非政府组织（NGO）作为社会监督的一个新生力量也不容小觑，环保非政府组织作为一种行政色彩较淡、重服务、监督轻营利的组织，随着组织参与者知识水平、技术能力的不断提高，其政治参与的意愿不断增强，其所获取的信息与数据往往更具有直接性与代表性，会对公众行为选择产生巨大影响。因此，我国政府既需要权力型监督主体制定有效的法律、法规保障其监督与意见的表达权力，还需要各级政府能够对各阶层群众、各层面社会组织意见进行有效综合，并充分影响决策；更需要政府对其监督与意见表达方式进行科学的引导，以确保社会监督系统有效、有序参与生态文明建设的监督过程。
随着信息技术的高速发展，信息传输已由单通道传输向以党政信息系统、新闻媒体信息系统、电子网络信息系统等多通道的统合型信息传输模式转变。信息传输模式的多元化有利于信息的及时传播，扩大意见表达渠道，提升政府意见综合水平，对决策、施政产生影响。面对日趋严重的生态环境危机，政府信息系统应成为精确信息的发布者、权威信息的解读者与信息知识的普及者。然而，从目前政府信息传输系统来看，由于对生态环境问题专业知识匮乏、重视不足，主流新闻媒体的引导作用并未充分体现，信息空传、误传现象较为严重。加之公众间部分存在的信息讹传，极易导致不良信息扩散并激化矛盾，引致群体性事件的发生。例如，2015年12月由于雾霾预警标准在部门间未形成一致，导致多部门雾霾预警出现差异，影响公众与社会对雾霾预警的准确判断与有效预防并对政府尤其是环保部门的公信力产生严重影响。再如，PX项目在全国多地受阻，也是由于政府信息传输终端范围狭窄，延伸程度不够，事前信息传输缺位所造成的政策梗阻。由此可见，在信息传输层面，政府应当拓宽信息传输终端范围，将信息传输终端延伸至公众与社会层面，在信息传输中充当权威信息的发布者，政务信息公开的推进者、公众信息的汇集者与公众准确认知的引领者。
从政府职责体系角度来看，我国按照“职责同构”模式组织、建立从中央到地方各层级政府，每一层级政府均承担着与上一级政府几乎相似的职能与责任，在该模式下，“完成上级分派的任务”必然成为下级政府的一项重要职责。这样，虽然有利于行政命令的有效执行，但是不利于有效解决诸如生态污染、环境破坏等具有明显地方指向性问题。“上下对口，左右对齐”的职责体系必然加重上级政府的负担，同时也不利于地方政府积极性的充分发挥。因此，推进生态文明建设，需要对原有政府职责体系进行重构，一方面，中央政府应将生态文明发展理念有效融入经济社会发展各项政策之中，并引导地方政府将生态文明理念贯通于政策制定、执行的各个环节；通过严格的法律、法规有效约束破坏生态、污染环境的各种行为；建立有效的监督与惩罚机制，对跨区域生态破坏、环境污染行为进行惩处，并对生态环境问题主要责任人建立终身追责机制；充分放权，在有效监督的基础之上构筑中央与地方政府的新型“伙伴关系”。另一方面，地方政府应主动承担生态文明建设的主体责任并接受上级政府的监督；要将生态文明理念贯通于地方经济社会发展的各个环节，通过建设诸如“生态法庭”、“碳排放交易”等手段，充分运用法制与市场等手段，约束破坏生态、污染环境的不理性行为。
三、在政府主导下我国生态文明建设的未来路径探索
生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分，在未来我国经济发展新常态下，将由政府领导和主导，通过统筹安排与合理定位、提高政府治理水平、扩大公民有序参与、加强政府间合作等新路径和新举措，得以较大提升与发展。
（一）合理定位与统筹安排 政府承担着向公众提供良好生态环境这一公共物品的职责。因此，政府在生态文明建设中发挥着不可替代的主体作用。政府主体作用的发挥集中体现在政府主导下，生态文明建设与政治建设、经济建设、社会建?O及文化建设的统筹安排与合理定位。具体而言，首先，经济发展新常态已经成为我国经济建设发展不可逆的趋势，在此条件下，生态文明建设应作为政府发展经济的“底线”，任何经济行为都应符合生态文明发展理念，任何经济增长都应体现可持续、生态环保的永续发展思路。其次，随着我国治理能力现代化水平的不断提升，生态文明观念应作为一种治国理政的理念，通过生态政治的发展，推动我国社会主义政治建设的稳步发展。再次，就社会建设而言，生态文明理念应贯穿于发展社会事业、优化社会结构与完善社会服务功能的各个环节。打造良好的生态环境，有赖于政府通过社会建设，推动生态保护事业的发展，促进环保社会组织的形成并将生态文明理念融入服务型政府建设之中。又次，有效的政治宣传是贯彻执政理念的必要方式与途径。因此，需要通过媒体、舆论、教育等形式宣传生态文明理念，构筑生态文化与环境保护观念，使生态文明理念落实到公众的普遍行为之中并引导公众有序参与生态文明建设。
（二）提升政府过程的民主化
民主是现代政治发展的重要特征。实现政府过程的民主化是现代政治发展的客观要求。政府作为公共服务的主体，应该向以公民为核心的客体提供服务并满足公众的需求。生态环境是一种与公众生存、生活密切相关的具有直接体验性特点的公共物品，应由政府作为供给主体，由全体公民亲身体验并评价此类公共服务的质量。在生态文明建设中提升政府过程的民主化应主要通过信息公开与扩大公民参与作为实现手段。一方面，政府应该制定统一的科学生态评价指标体系，并通过权威媒介向公众及时公开。尤其需注意不同“条块”之间生态评价指标体系的完整与统一，避免由“条块”矛盾所产生的信息误导与误判；另一方面，政府应积极引导公众有序参与生态文明建设过程。畅通的意见表达通道是政府过程民主化的前提。信息化时代，面对生态环境问题，政府更应该保障公民的知情权，在生态文明建设中有必要依托现代信息技术建立一条与公众接触更为直接的意见表达通道，这条通道所汇聚的信息应形成向上、向下、辐射左右的信息流。由于生态环境问题与公民利益直接相关，公众对意见表达的回应的时效性要求较高。因此，公众意见表达渠道需要一个自上而下的，快速反应的，能够有效执行的流动过程。若能将此类信息及时反映给相关部门，则有利于意见表达、意见反馈和公众监督。同时要不断培育环保非政府组织，充分调动社会有序参与政治的热情与积极性，引导社会力量参与到生态文明监督、建设之中。
（三）加强府际间沟通与合作
府际间关系包括中央政府与地方政府之间的纵向关系与各个地方之间的横向关系。府际间关系的沟通、协调与合作是治理环境污染、生态破坏，实现生态文明的关键。如上文所述，我国纵向间府际关系往往呈现“上下对口、左右对齐”的“职责同构”体系，这种职责体系不利于府际间沟通与合作。中央政府事无巨细的统筹管理也不利于其集中精力解决宏观性、整体性的国家发展问题。地方政府习惯于听任上级政府的行政命令与指挥，不利于调动地方政府发展生态文明建设的积极性与创造性，更容易导致地方政府在供给优质生态这一公共物品中出现缺位、不作为等不良后果。因此，在维护中央政府权威的基础上，应将生态文明建设的部分权力下放给地方政府，充分调动地方政府推动生态文明建设的积极性。即中央与地方要通过合理分工，建立起一种新型“伙伴”关系。这种新型伙伴关系要求对政府职责体系进行宏观与微观的划分，要将中央政府职责定位为“掌舵”，要让地方政府更多地承担提供诸如优质生态环境等公共物品的职责。同时，要强化中央政府的监督职能，不仅要对破坏生态、污染环境的行为进行督察，更要对地方政府的不作为、因市场失灵所导致的非理性发展行为进行督查，突出追责在监督中的重要作用。同时需要注意，生态污染往往具有跨区域的流动性，例如雾霾会随着风向的改变影响下风向地区的空气质量，上游水污染会严重影响中游与下游水质与水体生态。因此，解决生态环境问题同时要关注横向间府际协调。基于上述认识，那么未来横向府际间至少需要建立三套机制：一是需要建立通畅完善的协调、沟通机制，共同应对具有跨区域流动性特点的生态环境问题；二是需要建立横向府际间危机预警、协同防御机制，同时要自上而下统一污染预警标准，对预警启动门槛、响应级别、减排比例等指标进行统一，以降低跨区域流动性生态环境问题的危害；三是需要建立有效的补偿机制，对下游、下风向等受害地区进行有效的补偿，以达到协同治理的效果。而此机制的建立有赖于中央政府的顶层设计、治理水平与治理能力的提升。
（四）提升生态治理现代化水平
生态环境往往被视作一种公共物品或公共资源，人们普遍认为私人部门或市场对该类物品或资源进行配置不可能达到帕累托最优，政府自然地被视作生态治理的核心主体，政府干预亦被视作生态治理的最有效的手段。然而，随着人们对生态环境属性认识的提升，势必将生态环境视作一种生产力。冲破传统认识，新的治理理念是将环境建设引入市场机制，鼓励社会公众参与生态治理，逐步形成由政府、企业、社会、民众等共同参与的开放式治理模式。根据政治、经济、文化、社会发展和人民大众需求，形成政府主导、企业融入、社会组织协调、公民参与的角色定位。一方面，可以通过财税手段，对环境污染、生态破坏严重的企业征收碳排放税，倒逼其改进生产工艺、改良生产模式、改善生产环境，并通过财税补贴，支持其引进先进设备与技术，形成“有限有扶”的财税体系；可以通过碳排放权拍卖，将市场因素引入生态文明建设之中，让市场在生态文明建设中发挥更加积极的作用；另一方面，可以创新治理的体制与机制，将生态文明建设层面中央政府的职能界定为监督，将生态文明建设的权力与职责下放地方政府，建立督察与督查机制，对生态环境污染严重的地区进行重点督查，对政府部门生态与环境保护不作为、企业污染环境等行为进行监督与查处，以达到治标之效。对地方政府生态环境公共物品的供给与企业污染排放等行为进行长期督察，以达到治本之效。 生态文明建设是一个不断变化、内容繁杂、跨区域的综合系统。特别是生态环境保护的跨区域性特征，决定了府际间关系协调、多主体参与的必要性。开放式治理在强调不同参与类型与责任功能的同时，更加注重参与治理方式与行动次序的协同性。未来，在生态文明建设中，要从政治角度考量，明确政府职责，要力争“实现一种民主参与、?Q策透明、交互回应的网络组织运作模式。”[4]
综上，生态文明建设已经逐渐成为我国社会主义现代化建设的一个重要组成部分，由于其事关民生利益与国家的永续发展，因此要不断突出其在“五位一体”总体布局中的基础性作用。如果以牺牲生态环境来片面追求经济的发展，将对我国社会主义现代化建设造成不可修复的破坏与影响，我们的发展既要体现在物质资源的丰富，更要体现在良好生态公共物品的共享；我们的发展应该是立足当代、惠及后代的永续发展；我们的发展应该是“金山、银山”与绿水青山的辩证统一；我们的发展应该是社会组织的培育过程与社会力量的极大调动；我们的发展更应该是人与自然和谐相处文化的重塑。因此，生态文明建设绝不是短暂性的环境治理运动，而是在生态文明建设中不断强化经济、社会、政治与文化因素的相互作用与良性互动；在生态文明建设中，社会组织将得到发展与重视，社会力量将得到充分调动，社会活力将得到充分激发，由此在全社会形成人与自然和谐相处的绿色发展文化。这需要政府体制机制的创新与改革，理顺政府主导生态文明建设过程中的制约障碍，为公众积极且有序参与生态文明建设创造良好的制度保障。同时，政府要通过自身的“重塑”，在生态文明建设中明晰中央与地方的职责体系，突出强化中央政府在生态文明建设中的“掌舵”功能，将生态文明建设的“划桨”功能交付地方政府、市场与社会组织，在此过程中打破“职责同构”体制的束缚，探索建立“职责异构”的职责体制，为全面深化改革进行有益的探索与尝试。如果将生态文明建设视为一个重要的政治问题加以重视，既有益于我国生态环境问题的有效解决，符合我国经济社会发展规律与长远目标的实现，更将为我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设作出更多的有益探索与尝试。
