农业供给侧结构性改革与合作社创新发展
【中图分类号】F306.4【文献标志码】A【文章编码号】1674―0351（2016）06―0081―08
2015年11月10日，在中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记强调，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。2015年12月召开的中央经济工作会议，对供给侧结构性改革从理论思考到具体实践都做出了全面阐述，从顶层设计、政策措施到重点任务做出了明确部署。作为一种全新表述，“供给侧”概念表明了党中央对我国宏观经济政策思路的新认知，也指明了今后宏观经济政策的走向和着力点。
农业是国民经济的基础。从产业结构的演进规律来看，农业是基础性产业和战略性产业，其主要功能是保供给、保安全。从当前和今后一个时期看，全面建成小康社会和实现现代化，农业更是基础支撑。2015年中央农村工作会议做出了推进农业供给侧结构性改革的战略部署。2016年中央一号文件指出，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革。这是经济新常态下提升我国大国农业竞争力，实现农业提质增效与转型升级的必然选择，也是当前和今后一段时期农业农村经济工作的重大任务。
同时，2016年一号文件还提出要“发挥多种形式农业适度规模经营引领作用”。农业适度规模经营，涉及到农业经营方式的变革，既涉及生产力，也影响生产关系。发展适度规模经营，新型经营主体培育是关键，农民合作社创新发展是核心。与普通农户相比，农民合作社资源动员能力和服务能力更强，对接市场渠道更广。与家庭农场、龙头企业等其他新型农业经营主体相比，农民合作社与农户的利益联结机制更紧密，发挥协同效应的纽带作用更明显。因此，政府应当加大政策创新力度，给予更多地优惠与扶持，促进农民合作社规范化创新发展，引导其在供给侧结构性改革中发挥引领作用。
一、正确理解农业供给侧结构性改革的政策内涵
（一）背景及成因
改革开放以来，我国农业综合生产能力显著增强。截至2015年底，全国共建成高标准农田4亿亩，农业有效灌溉面积占比超过52%、农作物耕种收综合机械化水平达到63%、农业科技进步贡献率达56%以上。2015年粮食产量达到12419亿斤，实现“十二连增”。农民收入持续较快增长，2015年人均可支配收入11422元，城乡居民收入差距连续六年缩小①。?r村基础设施建设与农村社会事业加快改善，美丽乡村建设进入快车道，农村改革取得新进展，农民生产生活条件有了明显改观，农业农村发展保持持续向好势头。与此同时，我国农业农村发展也出现了一些突出矛盾和问题。这些问题主要集中在供给侧，突出表现为结构性矛盾，涉及农业、林业、牧业、渔业多个领域，涵盖农业生产、加工、流通、贸易等多个环节。
一方面，我国农产品供求结构错位失衡，部分产品库存压力大，生产成本过高。在粮食生产上，呈现出生产量、进口量、库存量“三量齐增”现象。从品种结构看，主要表现为大米多、大豆缺。2015年我国大豆进口8169万吨，大豆自给率降到15%以下。从库存角度看，我国部分农产品库存压力持续增大。综合判断，2015―2016年度我国玉米、小麦、稻谷库存合计高达2.54亿吨，将创历史最高纪录[1]。从价格角度看，我国粮棉油糖肉等大宗农产品价格与国际农产品相比出现全面倒挂。据监测数据显示，今年以来国内小麦、玉米、大米平均批发价格比进口到岸完税后成本价都高出30%以上，国内猪肉、食糖、棉花、大豆价格也长期高于进口价格。从效益角度看，我国农业生产成本持续攀升，农产品国际竞争力逐步削弱。2014年我国稻谷、小麦、玉米、棉花每吨生产成本比美国分别高出39%、14.8%、112%、35.6%，大豆每吨生产成本甚至高出103.3%。在生产成本结构上，人工费用和土地租金持续刚性增长，远远超过物化投入，环境成本逐步显性化，农业已经进入全面高成本时期。
另一方面，我国耕地资源、淡水资源匮乏，农业可持续发展的基础十分薄弱。我国人均耕地面积仅为1.4亩，不足世界平均水平的40%。人均水资源占有量约2100立方米，仅为世界平均水平的28%，且时空分布不均。全国农田灌溉用水缺口达到300多亿立方米，严重缺水期即将到来。同时，粮食连年丰收的背后也付出了很大代价，耕地数量减少、质量下降、地下水超采、土地重金属污染、水土流失和土地荒漠化加剧、农业面源污染加重，生态环境代价越来越沉重。我国农业化肥利用率仅为40%，农作物秸秆60%以上未被有效利用，每年大约有1500万吨氮肥流失到农田之外，农药污染耕地面积达1.4亿亩左右，重金属污染国土面积达13%左右。在资源环境约束趋紧的情况下，依靠增加化肥、农药等投入品数量来提高农产品产量的潜力日益减少。这些问题迫切要求我国必须进行农业供给侧结构性改革。
（二）存在误区 2015年以来，关于农业供给侧结构性改革的研究逐渐增多。孔祥智（2016）提出，农业供给侧结构性改革的三大着力点在于土地制度改革、农业结构调整和粮食体制改革[2]104。陈晓华（2016）提出推进农业供给侧结构性改革的重点在于去库存、降成本、统管理、调结构和政促融合五个方面[3]5-6。伍振军（2015）提出，推进农业供给侧结构性改革，需要采取针对性措施，重点解决资源配置扭曲问题[1]。涂圣伟和周振（2016）认为，农业结构性问题产生的三大根源主要在于农业要素投入结构长期失衡、农业产业链协同存在“梗阻”以及宏观调控机制化建设滞后，而推进农业供给侧结构性改革，要做好风险应对，防止粮食减产滑坡风险、区域性农民减收风险和政策效果“漏损”风险。推进农业供给侧结构性改革，在去库存、降成本、补短板的基础上，要尽快扭转农业要素投入结构失衡、政府与市场关系失衡和产业链协同发展失衡[4]。这些研究对于我们把握农业供给侧结构性改革的理论内涵与重点任务奠定了基础，也为分析合作社在农业供给侧结构性改革中的积极作用提供了有益借鉴。与此同时，无论在理论研究层面，还是在实践工作层面，也出现了一些误区，归纳起来主要有以下三点：
一是简单认为农业供给侧结构性改革主要是解决农产品供给过剩问题。当前，受国内外农产品价差影响，我国玉米、棉花出现阶段性供大于求、库存积压、财政负担加重等问题。同时，植物油籽和乳制品也存在过度进口问题。近年来，我国收储加工的菜籽油大部分积压在库，2014年乳制品进口折合鲜奶1000多万吨，占国内原奶产量的四分之一。一方面是由于国内外农产品成本差距过大，农业基础竞争力先天不足，另一方面在于一些农产品供给不能满足消费者日益丰富多样和安全优质的消费需求。从长期看，我国对农产品的消费需求将呈刚性增长趋势。从总量上看，虽然粮食连续12年增产但大概还有400亿斤的缺口，需要进口来弥补。随着人口总量继续增加以及城镇化进程加快，预计到2020年我国人口将达到14.09亿，粮食需求将在14000亿斤左右，产需缺口将达到2000亿斤左右，棉花、糖料以及生鲜农产品的供需也将持续趋紧，肉蛋奶等动物脂肪和蛋白食物的消费将明显增长，饲料粮需求将大幅增加。因此，推进农业供给侧结构性改革不是单纯强调“消化库存”，而是在消化个别农产品库存的同时，继续提高产能，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。
二是简单认为农业供给侧结构性改革主要是调整优化农业结构。近年来，我国农业生产在数量与质量、总量与结构、成本与效益等方面的结构性问题十分突出。从品种结构看，我国谷物自给率仍保持97%以上的较高水平，但大豆、食用植物油、棉花、食糖的自给率已分别下降到20%、40%、70%和85%左右。以大豆为例，我国大豆生产由最高1800万吨减少到目前的1200万吨。从品质结构看，大众产品、普通产品多，中高端产品、优质产品少、多样化和专用化的农产品发展滞后。例如，小麦可保持产需基本平衡，但优质专用小麦存在品质性短缺。水产、肉类、蔬菜、水果等生鲜农产品、绿色无公害有机产品少。同时，种养加结合不紧、农牧渔循环不畅、粮经饲统筹不够以及一二三产融合不足等问题十分突出。这些情况表明，我国农业已经进入转型升级的关键时期，亟需加快调整优化农业结构。改革开放以来，我国政府综合采用价格和收入支持、降低农业投入成本、生产资料供应、信贷补贴、科技支持与基础设施建设等政策工具，对农业生产结构作出了一系列调整[5]89。农业结构调整是农业供给侧结构性改革的重要内容，没有农业结构的调整，就不会形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。然而，与农业结构调整相比，农业供给侧结构性改革的牵扯面更广、意义更为深远。供给侧改革语境下的农业结构调整包括生产结构、产品结构、经营结构和区域布局多个方面。农业供给侧结构性改革，不仅强调“调优调精”优化生产布局，还强调解放和发展生产力，还突出调整变革生产关系，通过改革消除发展障碍。
三是简单认为农业供给侧结构性改革主要是转变农业发展方式。农业发展方式是指实现农业发展的方法、手段和路径的总称，是以农产品产出的增加为核心，实现农业的自然资源、社会资源和政策资源及其结构的优化和全面进步的方法与形式。经济新常态下，我国农业农村经济发展面临严峻挑战，突出表现在资源环境硬约束与生产发展矛盾日益凸显，农业基础设施和科技创新驱动能力不足，制约着农业可持续发展目标实现。在经济新常态下，要通过转变农业发展方式，从主要追求产量增长和拼资源、高消耗的粗放经营，向数量质量并重、注重农业技术创新、注重提高农业竞争力的集约式发展轨道上来，促进农业发展提质增效升级，实现农业可持续发展[6]20-22。可见，转变农业发展方式主要着眼于资源消耗、环境污染问题，强调的是转变农业的生产方式、资源利用方式和经营方式，依靠科技装备等现代要素投入和体制机制创新，在保护环境的同时提高农业生产效益。因此，转变农业发展方式更多指向的是农业供给侧结构性改革中的“改革”部分，对“供给侧”的问题和“结构性”矛盾涉及较少，不能涵盖农业供给侧结构性改革的准确涵义。
（三）基本思路
农业供给侧结构性改革是生产领域的全方位变革，是供给领域的全产业链条变革，是改革领域的协同性变革。推进供给侧结构性改革，要重点关注三个方面：第一，着眼于供给侧，强调从生产端入手，从供给侧发力；第二，问题突出表现为结构性矛盾，要优化供给结构，以更好地适应消费；第三，根源都是体制问题，强调技术创新和制度创新，依靠改革创新来化解。从逻辑关系上看，供给侧是矛盾起点，调整结构是内容，转变方式是手段，三者互为因果、相互影响，共同构成农业供给侧结构性改革的重要内容。
农村供给侧结构性改革，既强调农产品供给又关注消费需求，既突出发展生产力又注重完善生?a关系，既发挥市场配置资源的决定性作用又更好地发挥政府的作用。因此，应摒弃简单理解和单线思维误区，按照“供给侧+结构性+改革”的思路，从生产端供需错配着眼，牢牢把握矫正农业要素配置扭曲这一主线，通过体制机制创新，以新的发展理念破解农业农村发展中面临的矛盾和问题。 在推进战略上，要以“五大发展理念”引领农业供给侧结构性改革，促进农业新发展。树立创新理念，加快实施创新驱动战略。树立协调理念，推进农村一二三产业融合发展，形成粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构，最大限度地满足社会对农业的多元化需求。树立绿色理念，大力发展资源节约、环境友好、生态保育型农业，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，推进农业可持续发展和美丽乡村建设。树立开放理念，统筹利用好国际国内两个市场、两种资源，构建完善现代农业市场调控体系和对外开放体系。树立共享理念，实施包容性增长战略，加大脱贫攻坚工作力度，建立健全农业支持保护制度，促进农民持续增收，确保到2020年贫困群众与全国人民一道同步进入全面小康社会。
二、科学把握农业供给侧结构性改革的重点任务
（一）总体要求
推进农业供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进农业结构调整，从农业生产端和农产品供给侧出发，围绕市场消费需求安排农业生产，矫正要素资源配置扭曲，优化农业要素资源配置，减少无效和低端农产品供给，扩大有效和中高端农产品供给，提升农产品质量安全水平，增强农产品供给结构的适应性和灵活性，使供给更加契合市场需求，更有利于资源利用和生态环境保护，形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系，提高全要素生产率，实现农产品供求由低水平均衡向高水平均衡的跃升，最终满足人们日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境的需要。
（二）核心主线
生产要素投入结构决定了经济增长方式和效率。我国农产品总量增长与质量提升不同步、供给与需求不匹配，根源在于农业生产要素投入结构失衡的局面长期没有根本改观[4]。推进农业供给侧结构性改革，核心主线是矫正农业要素配置扭曲，采取针对性措施，提高农业资源配置效率。从全局视角看，一是着眼于全球粮食市场，加强对国内外农业开发潜力、环境与风险分析，解决国内国际农业资源配置扭曲问题。二是着眼于城乡要素流动，通过市场机制调节土地、劳动力和资本在第一产业和二、三产业之间的配置，促进生产要素自由流动。三是着力培植农业比较优势，解决农业内部产业之间的要素配置扭曲问题，提高我国农业竞争力[1]。
优化要素配置，提高农业资源配置效率，核心是消除要素配置的壁垒，提高要素市场化程度。目前，我国工农产品的不平等交换已基本改变，但要素的不平等交换依然存在。主要是由于耕地补偿标准低、农村金融缺失、农村劳动力价格低廉等因素，土地、资金和劳动力大量流向城市。当前和今后一个时期，工业对农业、城市对农村资源要素的“虹吸”效应可能更加凸显，特别是在农业连年丰收、库存高企、财政趋紧背景下，一些地方很容易出现“形势好了改政策、财政紧了减投入”的倾向[7]17-23。推进农业供给侧结构性改革，一方面要大力实施科技创新战略，推动农业发展由依靠物质要素投入向依靠科技进步转变，提高农业全要素生产率，另一方面要坚持市场取向改革，加快完善农产品价格和收储、农业补贴、金融保险、流通贸易、生态环保等政策，实现资源要素在国内外、工农、城乡之间均衡配置[8]。
（三）重点任务
当前和今后一个时期，推进农业供给侧结构性改革的重点任务是调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板。
调结构，就是要调整优化农业的生产结构、产品结构、经营结构和区域布局，通过优化结构改善供给。一是要优化生产结构，大力推动自主创新，用现代科学技术武装农业，构建现代农业生产体系；二是要优化产品结构，增加适销对路的农产品，重点是控制玉米和增加大豆，为消费者提供丰富多样的农产品供给；三是要优化经营结构，在稳定完善家庭基本经营的基础上，发展新型农业经营主体和服务主体，健全新型社会化服务体系，发展多种形式的适度规模经营；四是要优化区域布局，推动生产向优势产区、主体功能区和生产保护区聚集，统筹利用两个市场两种资源，形成区域分工合理、符合农业自然生产特点和比较优势的区域供给新格局。
提品质，就是要以扩大中高端和有效农产品供给为重点，着力提升农产品质量和食品安全水平，更好适应消费者消费结构转型升级和对农产品供给的需求。当务之急，重点是提升牛奶质量，抓好农产品质量提升和品牌创建，大力推进农业标准化生产、品牌化营销和绿色生产，建立健全农产品质量安全追溯体系，科学制定品牌建设规划，打造农产品品牌体系，提升品牌影响力。
促融合，就是要促进农村一二三产业融合发展，通过优化产品链、整合产业链、提升价值链，促进产业间相互渗透、交叉重组，带动资源、要素、技术、市场需求在农村的整合集成，发展壮大新业态和新产业，真正实现产加销协调发展、生产生活生态有机结合。当前的重点：一是发展农产品电子商务，形成线上线下融合互动、农产品上行与农资和消费品下行双向流通格局，促进流通电商化；二是做精做深农产品加工业，积极推进农业产业化经营；三是加快发展休闲农业和乡村旅游，引导新型消费模式，传承农耕渔业文化，最大限度满足社会对农业多功能需求。同时，让更多农民参与产业融合发展，完善利益联结机制，分享产业增值收益。
去库存，就是要立足当前国内外农产品短期内难以明显反弹的实际，综合采用顺价销售、加工转化、调控进出口等多种手段，加快消化玉米等个别农产品的积压库存。一是要尽快采取顺价销售的办法，随行就市消化陈粮；二是要促进农产品加工和多用途转化，大力发展农产品产地初加工，稳步提升主食加工业，引导产业集群集聚。当前主要是玉米，千方百计地消化农产品库存。三是要围绕实施“一带一路”战略，利用关税配额和国际贸易手段，调控进出口，保障大宗农产品进出口与国内生产、产业安全与农民就业增收相协调。
降成本，就是要以节本增效为重点，减少无效投入、创新经营方式、强化科技创新，着力降低农业生产经营、加工和流通等各环节成本，提高农业的效益和?争力。一是要通过测土配方和控肥减药，普及节水灌溉，降低投入品成本；二是要通过股份合作、土地托管、联耕联种等方式，让经营主体和农户共享经营权，降低土地成本和劳动力成本；三是推进要素替代，激发创新活力，加快构建覆盖全产业链的国家科技创新联盟，加快品种改良和技术推广。 补短板，就是要以加强农业基础设施建设和提高农业装备水平为重点，加强农业基础设施建设，大力弥补制约农业持续发展的薄弱环节，着力提升农业综合生产能力和抗灾减灾能力。把农田水利作为农业基础设施建设的重点，加快高标准农田建设，推动农业机械发展，着力提升薄弱环节、薄弱品种和薄弱地区的农业机械化水平。同时，要注意保护产能，实施藏粮于地、藏粮于技战略，实施耕地质量保护和提升行动，做好生态环境修复治理工作，构建绿色高效粮食生产技术体系。
三、合作社在农业供给侧结构性改革中的引领作用
推进农业供给侧结构性改革，完成既定的目标任务，关键在于通过培育新型农业经营主体，引发农民的自觉行动，增强农业农村发展活力和内生动力。合作社作为上接市场、下联农户的组织载体，通过横向纵向联合与合作，可以为农户提供高效便捷服务，紧密联结农业生产经营各环节各主体，为建设现代农业提供坚实的组织支撑②。农业供给侧结构性改革，一方面对作为重要新型农业经营主体的合作社提出了新要求、新任务，另一方面也为合作社规范和创新发展提供了更好的制度和政策环境。
（一）推进农业供给侧结构性改革要求合作社创新发展
一是要求合作社进一步发挥引导农民调结构、提品质的作用。农业供给侧结构性改革的首要任务就是要实现供给与需求的有效衔接。而供需结构失衡，与目前大多数农户不了解市场、不能按照市场需求变化及时调整产品结构有很大关系。当前，全国农民合作社已经有150多万家，超过40%的农户加入了合作社，合作社在组织农民开展专业化、标准化生产、带领农民进入市场方面发挥着极其重要的作用。推动农业供给侧结构性改革，要求合作社要积极对接市场，根据市场需求组织农民生产适销对路的农产品，并指导农民遵循标准化生产操作规程，提升农产品品质，满足市场需求。
二是要求合作社发挥社会化服务主体作用，为农民节本增效。降低农业生产成本是农业供给侧结构性改革的重要任务。要降低农业生产成本，需要改变规模经营实现路径，重点发展适度规模的专业大户和家庭农场，实施“社会化服务+”行动，利用社会化服务实现作业环节的规模化，在适度规模的基础上取得最佳的规模经济效益。农民合作社是新型农业社会化服务的主要承担者，要进一步发挥为农户或其他经营主体提供专业化生产性服务，推进规模经营实现方式的转换，推动农业生产成本的降低。
三是要求合作社进一步发挥桥梁和纽带作用，推动各类经营主体的融合发展。2016年中央“1号文件”明确提出：“把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点。”实现农户与各类新型农业经营主体的融合发展，让农民共享农业农村发展收益，也成为农业供给侧结构性改革的重要内容。农民合作社作为农民自组织，具有民办、民管、民受益的特性，是农民实现自我发展和增收的有效形式。这就要求合作社要进一步发挥自身优势，实现外部经济内部化，组织农户共同发展，与龙头企业等各类主体开展有效联接，实现融合发展。
（二）更好地发挥合作社的引领作用
按照推进农业供给侧结构性改革的总体思路，结合“调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板”六大重点任务，农民合作社在提高农业供给质量效率和竞争力方面，应充分发挥以下六大引领作用。
一是践行新理念，发挥合作社在调整优化生产经营结构方面的引领作用。面对瞬息万变、错综复杂的市场信息，一家一户的分散经营难以适应市场竞争，也难以对结构调整做出有效反应。与分散的农户家庭经营相比，合作社更容易把握市场需求，以新的理念促进新的发展，使“生产导向”转向“消费导向”，带动社员及周边农户进行农业结构调整。例如，黑龙江省克东县金宝现代农机专业合作社成立于2014年，合作社总资产1500万元，社员178户。2015年合作社种了6700亩玉米。2016年国家决定调整玉米临时收储政策。在当地政府的指导下，合作社调整了种植结构，改“单品种、大面积”种植为“多品种、精细化”种植，把玉米种植面积调减到700亩，其他耕地种上了2700亩高蛋白大豆、2000亩马铃薯、700亩甜菜和700亩红小豆等。在合作社的带动下，2016年合作社所处的建华村玉米种植面积比去年减少了70%。全县玉米种植面积减少到55万亩，比去年减少了46%，大豆面积增加到112万亩，比去年增加了40%③。
二是拓展新功能，发挥合作社在提升农产品品质方面的引领作用。一方面，合作社可以通过发展订单农业，确保农业生产的计划性、农业生产资料供应的稳定性与农业生产管理的可靠性；另一方面，合作社可以通过发展品牌农业，建设优质农产品生产基地，向消费者提供?嗜返牟?品等级、规划、新鲜度等信息，提升消费者的消费体验，实现农产品销售优质优价。山东省平邑县庆联沂蒙双红桃专业合作社成立于2009年，注册资金200万元。至2016年，合作社已发展社员150户，总种植面积1500亩。合作社一个很大的创新在于，理事长带领技术人员不断进行新产品研发，目前已经通过杂交嫁接成功研制出新一代的双红桃，果实更大，含糖量更高。在实践摸索中，合作社也发现以有机肥替代化肥可以很好地增强桃树抗病性，也能提升果实的含糖量，且树根适当的杂草能够保持地温，也能减少病虫害。前不久，有韩国客户来到基地参观，给出了有机种植桃每个30元的高收购价格。
三是打造新业态，发挥合作社在促进一二三产融合发展方面的引领作用。有的合作社顺应市场需求变化，积极引入先进理念和现代要素，发展定制农业、众筹农业等新型业态；有的合作社在生产合作的基础上，在成员内部发展信用合作，形成了产业与金融有机结合的新业态；还有的合作社发挥自身优势，大力发展农超对接和农社对接，发展消费会员制，尝试直销直送、体验式消费。合作社发展新产业新业态，不仅开拓了自身的发展空间、拓展了经营业务，还有效带动了周边村镇农产品加工、储藏、包装、运输，以及休闲旅游观光、民俗文化等相关产业发展。 四是延长产业链，发挥合作社在加工增值方面的引领作用。农产品供需不平衡，不仅表现在供求双方的需求数量上，更表现为不同层次的消费者对农产品品质、体验、便捷等需求的多元化上。要满足消费者多种形式的需求，关键在于农产品加工、流通等环节。黑龙江省克山县仁发现代农机合作社于2009年底组建，2010年正式运营。2015年，合作社固定资产达到5176万元，入社成员1024户，经营土地5.6万亩。2013年以来，合作社投资建设了1800平米马铃薯组培楼和年可烘干玉米1.5万吨的烘干塔。合作社还牵头与县内7家合作社联合出资1亿多元，新建30万吨谷物综合加工项目，推动玉米和大豆错峰销售，实现农产品加工增值④。
五是共享经营权，发挥合作社在降低生产成本方面的引领作用。人工费用和土地租金是近年来农业生产成本上涨的主要推动因素。与直接流转土地不同，合作社通过与农户共享土地经营权，创新开展股份合作、土地托管等服务模式，可以有效降低农业生产成本，实现利益共享、风险共担。例如，2009年成立的河南商水县天华种植专业合作社，围绕粮食生产，创新实施了土地托管、粮食银行等做法。合作社成立了机械耕作队、收割队、科技队、田管队、抗旱防汛队五个专业队，实现了农业规模化、专业化、标准化生产和产业化经营，有力促进了粮食增产、农民增收。目前，合作社成员336户，固定资产达1400万元，土地入股3000亩，托管土地12000多亩，辐射带动周边3个乡镇20多个行政村3000多农户。
六是依托新载体，发挥合作社在弥补农业发展短板方面的引领作用。农业资源环境是农业可持续发展的基础，是农产品质量安全的源头保障。与分散农户相比，合作社有能力有动力节约成本，推行农业标准化和绿色生产，控制灌溉用水，减量使用化肥农药，加强农业资源保护和合理利用。实践表明，合作社承担农业综合开发、中央基建投资等涉农项目，实施高标准农田建设、节水农业建设和农业机械化提升等工程，采取重大技术推广与服务补助等方式，开展农业面源污染与土壤重金属防治、农业生物资源保护、测土配方施肥、病虫害绿色防控等公益性服务，更有利于实现政策目标，优化农业投资绩效。
四、政策措施
推进农业供给侧结构性改革，关键是通过改革的办法促进制度创新，优化要素组合方式，让市场在农业资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用[9]41。推进过程中，应当更加重视发挥新型农业经营主体的作用，尤其是重视农民合作社在外拓内联方面的作用，注重合作社内涵式发展，充分发挥其在农业供给侧结构性改革中的引领作用。主要政策着力点有以下几个方面：
一是创新农业补贴政策，加快落实农业支持保护补贴政策，建立与农业供给侧结构性改革相适应的补贴政策体系。尽快建立覆盖全国的适度规模经营补贴制度，降低规模化生产主体和服务主体的生产经营成本；以绿色生态为导向，激励和补偿合作社等新型农业经营主体更多地采用生态技术模式，加强耕地地力保护，实现农业生态环境保护和农民持续增收相结合，使保护农业生态环境不吃亏、有动力。就合作社而言，各地要创新对农民合作社支持方式，采取以奖代补、贷款贴息等方式，鼓励合作社积极承担重大技术推广与服务，参与涉农工程建设与管护，探索财政补助资金形成的资产量化折股为社员股金，提高财政资金使用效率。适当安排增量资金，采取PPP等模式，引导社会资本，进一步优化农业投资绩效。
二是理顺农产品价格形成机制，健全农产品价格调控体系。在市场经济背景下，既要避免短期型调控措施长期化，又要防止保障型政策频繁调整。在深入总结试点经验的基础上，发展多元市场购销主体，逐步完善粮食等重要农产品价格形成机制。就合作社而言，要引导合作社适度调减市场积压的粮食品种，按照市场需求安排生产，对合作社开展的生产结构调整活动进行适当补助，对因结构调整而导致的市场价格损失进行适度价差补贴。
三是创新农村金融保险政策，综合运用市场化的政策工具，推进金融资源向“三农”倾斜。明确各类金融机构支农服务的功能定位和应当履行的支农责任，建立储备金制度。综合运用市场化的政策工具，完善农业保险制度。加快建成覆盖粮食主产区及主要农业大县的农业信贷担保网络，引导带动更多资金投入现代农业建设。就合作社而言，应顺应合作社的发展综合化趋势和农民社员的多样化需求，将信用合作纳入法律调整范围，明确合作社内部信用合作的主管部门，平衡风险监管与发展活力的关系，促进合作社内部信用合作更好发挥作用。
四是创新农产品贸易政策，充分运用世界贸易规则，提高国际农产品市场影响能力、国际农业资源掌控能力。要制定实施分品种、分国别的重要农产品贸易战略，加快构建全球重要农产品监测、预警和分析体系。建立重要农产品产业损害防范与救济机制，推进战略性国际农业合作。就合作社而言，要以合作社优质农产品生产基地和农产品初加工基地为基础，并对其中优势产业和加工项目给予适当扶持，帮助其开拓海外市场。
五是提升各地农业部门的指导服务能力。政府应当加强宏观形势研判，跳出“三农”看“三农”，把农业置于国民经济和全球背景来考虑，提高政府行政管理和指导服务能力。就合作社而言，随着合作社的快速发展，其对政府部门的指导服务也提出了新的要求。除了简单的技术和政策服务外，合作社在实践中更需要市场营销、品牌培育、质量体系建设等方面的具体指导和服务。各地农业主管部门应当提高自身能力的同时，以政府购买服务的方式，引入各类专业化服务组织，为农民合作社提供所需的指导和服务，促使其在农业供给侧结构性改革中发挥更大作用。
注释：
①数据转引自：国家发改委，《着力推进农业现代化和农民奔小康》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2016-02/17/c_128726637.htm。
②参见：《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》（农经发〔2014〕7?），2014年8月27日。
③案例来自于：高辉，《黑龙江克东县金宝现代农机专业合作社――看准市场多元种植》，《农民日报》，2016年5月31日。
④案例来自于：《引导合作社创新发展推动农业转型升级――全国农民合作社创新发展座谈会典型发言摘登》，《农民日报》，2015年10月13日。
