我国公共政策营销中的失灵现象及其治理路径
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）01-0076-06
早在1969年，营销学大师科特勒就曾断言，无论任何组织，只要它需要与外界进行资源交换，它就必须借鉴营销的理念和技术，政府部门当然也不例外[1]。从20世纪80年代起，在新公共管理运动的影响下，“公共政策营销”的时代终于到来了。政策营销是政府在政策过程中借鉴营销理念和技巧与民众进行对话和沟通，尽可能运用说服、教育、交换等民众惬意的手段而非强制措施来制定和执行公共政策的一种政策管理理念和政策动员模式。这一模式要求政策执行者的观念需要从“为政不在言多”“酒香不怕巷子深”“民可使由之，不可使其知之”向“良法不足以自行”“必先使民知之，方能得其支持”来转变[2]。
近年来，尽管我国各级政府尚未明确提出“政策营销”这一概念，但在政策动员的实践中对“营销”技术的应用却越来越多。例如，借鉴“顾客导向”的理念，强调“以人为本”来设计政策产品；运用“政策发布会”“听证会”“政策评估”等手段来更好地回应、分析公众的诉求；启用“政务微博”“电子政府”“政策超市”来优化民众获取政策产品的渠道；借鉴营销宣传模式进行政策推广；播出公益广告等……[3]随着政策营销实践的增多，我们发现，“政策营销失灵”现象也逐渐增多，成为一个值得关注与研究的重要课题。
二、公共政策营销失灵的描述性定义
“失灵”的原始定义为：“变得不灵敏或完全不起应有的作用。” [4]于是“政策营销失灵”似乎可以被界定为“政策营销变得不灵敏或者完全不起应有的作用”。但这样的界定依然含糊。首先，“政策营销失灵”的标准需要明确。“政策营销”希望获得民众对政策的认同与支持，最终实现公共部门与政策对象需求的互配，提升社会的整体福利，但民众对政策的认同属于“价值判断”和“内心认知”的主观性层面，缺乏一个客观的评价标准。其次，造成“政策营销失灵”现象的因素是多元的，即便我们能够归纳总结出这些因素，其相互之间的关系和作用机理也是一个复杂而庞大的因果关系体系。我们不能简单地将“公共政策失灵”作为“政策营销失灵”的判断标准。“公共政策失灵”不一定是“政策营销失灵”导致的，其原因有许多种，例如政策自身设计的原因、政策执行的原因、政策环境的原因等等。政策营销作为一种政策动员模式或是政策管理工具，其失灵很可能只是造成公共政策失灵的原因之一。
为了论述方便，我们从戴维?伊斯顿的政治系统黑箱模型中去寻找启示。我们假设“政策营销”也是一个运行于某一政策环境中的政治系统，尽管我们不清楚其内部的运行机制，但如果“政策营销”失灵了，其“外显”的“输入”“输出”“反馈”环节一定会出现诸多症状，我们可以确定以下几个方面：
如果“政策营销”失灵了，在“输入”环节有可能出现的症状是，“政策营销”应当启动却没有正常启动，也即政策倡导方未做出任何营销举措，最终导致政策双方的利益诉求均未能通过“交换”而实现。
在“输出”环节有可能出现的症状是：即便政府或公共部门进行了“政策营销”，但是：
――没有满足政策对象的利益诉求，因而未能提高其对该项政策参与、配合的积极性或者没有降低其政策抗争的强度；
――或者只满足了部分政策对象的利益诉求，而其他政策对象并未改善态度和行为，仍不配合政策的推进，从而导致政策营销者的利益（即政策目标）不能实现。
在“反馈”环节有可能出现的症状是，即便政府或公共部门进行了“政策营销”，政策对象也因此改善了态度和行为，开始对政策进行配合，但这种认同和支持并不持久，未能形成足够的“信任资源”以保障政策系统下一次营销活动的成功开展。
这样，我们就可以先从政策动员的结果出发给“政策营销失灵”下一个简单的描述性的定义：政策营销失灵是指政策制定者和政策对象的需求应当却最终未能通过“政策营销”这种“价值交换”方式而得以互配。在以下几个情况下可能发生政策营销失灵：政府和公共部门在政策动员中未能在适当的时机启动“政策营销”；或者尽管启动了“政策营销”但未能按照预期，成功地提升政策对象对政策的认同和支持；或者政策营销最终未能形成足够的信任资源。
三、我国公共政策营销中的失灵现象
（一）政策营销的“启动失灵”
学术界一般认为，当政策问题结构复杂、政府强力干涉政策工具发挥作用不佳，需要民众充分参与、政策目标是为了提升政策主体间平等对话的权益，影响政策对象的价值判断和内心认知，提升其政策认同、营销的成本可以被接受的情况下就非常适用“政策营销”[5]。如果政策制定者和执行者在对以上类型的政策进行动员的过程中未能正常启动政策营销，我们就可以将其称之为“政策营销的启动失灵”。这一失灵类型还可以再划分为以下两种情况：
一是政策制定和执行者自始至终不启动营销进程，只采用传统的政策动员模式，由政府这一单一主体自上而下地推进政策，甚至在政策执行过程中严格控制相关的政策信息，希望通过暗中操作的方式达成既定事实，从而导致政策受众对其进行抵制，我们将这种情况称之?椤罢?策营销未启动”。
“政策营销启动失灵”的另一种情况是，政策制定者和执行者一开始并未进行政策营销，后因受到抵制才被迫启动，但由于已经丧失了最佳时机，原本用来化解“风险”的政策营销变成了应对“危机”的应急手段，从而影响了政策效果。我们将这种“启动失灵”现象称之为“政策营销的启动滞后”。尽管2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》强调，对突发事件的应对，应该以“预防为主、预防与应急相结合”；2008年5月的《中华人民共和国政府信息公开条例》也对各级政府机关的应当面向社会公布的政策类型提出了明确的要求，但我国尚无具体的法律或规章对在公共政策的前端就进行“政策营销”提出具体的要求和规范。在现实政策过程中，许多政府机关在运用“政策营销”时有意或无意地将其视为一种针对突发事件或者危机应对的策略，著名的厦门海沧PX项目事件就是一个典型的案例。 （二）政策营销的“产出失灵”
如果政府和公共部门在适宜的政策环境中正常启动了“政策营销”，但最终仍未获得应有的结果，我们将此种现象统称为“政策营销的产出失灵”。当前中国政策营销的产出失灵还可以分为两种子类型：“整合性产出失灵”和“区隔性产出失灵”。
“整合性产出失灵”是指仅仅从“操作层面”理解和运用政策营销，只运用了“营销”策略中的某一项或某几项（例如只运用了4P’s中的“产品”“促销”的设计，却忽视了“价格”和“渠道”因素），未能全面系统地制定营销计划、协同政策营销的各个职能部门，从而导致的营销失灵。例如，华南某市曾在垃圾分类政策营销的“促销”方面花费了很大力气，对市民进行了广泛的宣传和教育，连市长都亲自上阵进行政策宣讲，但在“产品”（服务和优惠政策设计）、“渠道”（为民众进行垃圾分类提供的方便、垃圾分类处理设施的建设）、“价格”（奖励和惩罚）建设上相互脱节，甚至互为矛盾，最终导致了政策营销的“整合性产出失灵” [6]。
“区隔性产出失灵”是指政策营销者未能进行正确的“市场区隔”，即未能找对或涵盖所有的营销对象，或者是营销者提供的“政策产品”不是营销对象希望得到的。2008年6月1日起施行的“限塑令”政策遇到的尴尬局面就是政策营销未能涵盖所有政策对象的一个典型案例。该政策的营销将宣传和监督的重点放在大超市和购物中心，最终导致只有这些地点的商家能够积极响应，并最终坚持执行，而菜市场和流动小商贩则基本上不予理睬[7]。国内学者黄泰文曾经收集和整理了从2002年到2012年十年间我国各地发生的因为环保项目选址而产生的群体性事件，对政府部门所倡导的价值理念与民众的具体诉求进行了对比，发现双方强调的信念根本就没有形成多少交集。政府方面多在强调“国家利益致上”“技术是有保障的”“风险是可控的”“项目的经济效益好，对当地发展重要”“解决现有问题刻不容缓”；而民众的诉求则为“保证公民的知情权、参与权、财产权”“公平正义”“生命健康权益神圣不可侵犯”“政府的承诺与监管不可靠，人为风险因素不可控”[8]。我们不难发现，这些群体性事件爆发的一个重要原因，就是因为政策营销者提供的“政策产品”不是营销对象希望得到的，从而产生了政策营销的“区隔性产出失灵”。
（三）政策营销的“反馈失灵”
戴维?伊斯顿认为，“输出”的意义并不仅仅局限于对政策对象产生了具体的影响，还在于这一“输出”的过程和结果其实也改变了政治系统所处的环境，进而对新一轮的政治“输入”产生影响。如果政府或公共部门正常启动了“政策营销”，政策对象也因此改善了态度和行为，选择对政策进行配合，但这些效果并不能维持太久，没能进一步增加政府部门与民众之间的相互“信任”，以保障政策系统内下一次政策营销的成功开展。我们将这种情况称之为“政策营销的反馈失灵”。“反馈失灵”也可以分为两个子类型：
一个是从政府或公共部门运用政策管理工具的“路径依赖”的角度来考察：假如一个政府部门曾经在某个政策问题上成功运用政策营销的技术提升了民众的政策认同，那么当其再次遇到相同或相似的政策问题时，该政府部门却并不一定再次主动运用相似的方法进行政策营销，我们就可以认定其原有“政策营销”的反馈机制出现了失灵，可称之为“政策营销的路径依赖失灵”。深圳平湖街道在垃圾焚烧厂设址过程中的政策营销案例就表现出了“政策营销路径依赖失灵”的特征。2003年，深圳龙岗区为了在平湖街道建造垃圾焚烧厂，对当地居民进行了政策营销，包括征地赔款、选派村民代表赴境外进行实地考察、承诺保证安全生产等。这些举措最终获取了民众的信任，顺利建成了焚烧发电厂。但该厂建成后给周边社区带来了巨大的负面影响，周围民众反复投诉无果。到了2009年，该地区附近又要建设新的白鸽湖垃圾焚烧厂，这次龙岗区政府未能像上次那样立即启动政策营销，导致当地村民爆发了大规模的抗议、堵路、上访等群体性事件。
另一种子类型是从政策对象的视角来考察：假如政策对象在经历了一次政策营销后，对作为政策营销者的政府或公共部门的公信力仍未能上升到足够的高度，不会自然而然地相信其在其他政策问题上也可以进行成功的政策营销，我们也可认为原有政策营销的反馈机制出了问题，可称之为“政策营销的溢出效应失灵”。我们可以举湖南省桂阳县新型农村合作医疗试点中遇到的问题作为该子类型的案例。当时为了宣传该项政策，桂阳县委、县政府单是宣传手册就印刷了17万册，还利用街道的宣传栏、电视台的专题节目来解疑释惑；相关部门和各个乡镇干部几乎全面动员，该项工作的完成情况也纳入了乡镇干部的绩效考核指标，有些乡镇还跟干部签了责任状，要求干部登门入户做思想工作。但该县参加新农合的农户数仍在全省5个试点县中排名倒数第一。这有一个重要的原因就是以前该县也推行了几个冠名“合作”两字的合作社、基金会等项目，当时干部们也承诺得很好，把老百姓热情调动起来了，但最终都没有搞好，让老百姓失去了信心[9]。
四、政策营销失灵显现的治理路径
“政策营销”的成功运用是建立在“以公民价值为本”的理念深入人心的基础之上的，建立在对僵化的政府部门设置和公共部门运行机制进行彻底改造、对政策问题进行透彻分析、科学分类的基础之上的，是一个横亘行政文化建设和制度设计、纵贯宏观与微观层面的系统工程。我们至少应该从“技术工具”“制度规范”“价值理念”三个层面对政策营销失灵现象进行治理。
（一）技术工具层面的优化
从某种程度上说，不少政策营销失灵的原因是由于当前中国政策营销的应用尚处在初级阶段，对传统市场营销领域具体技术的借鉴还不够深入。因此，进一步从技术工具层面提高政府部门?φ?策营销的认知和应用是最为简单也最为有效的方法。而且我们也有理由对我国各级地方政府对具体“营销”技术的学习应用能力保持乐观。因为，在市场经济条件下，“市场”的基本规律具有较强的“通则性”，不会因为具体国情的不同而有太大偏差。对某项具体营销技术的单纯使用，一般无需对原有的行政体制进行颠覆性的改变，而且这些技术大多基于工具主义理性，具有科学的程序性、严谨性特质，其目标直接指向政策效果的提升，效果立竿见影，而且比较容易评估，更重要的是它们没有太多的意识形态色彩，不会陷入政治可行性的争议漩涡，反而容易被视为是积极的改革举措而被鼓励和推广。鉴于此，对具体“营销”技术的深入挖掘与应用尽管也十分重要，但相对而言“如何才能系统、有效地运用这些技术工具？”“如何才能保障公共部门的工作人员乐意也能够积极主动地推进营销工具的运用？”等问题才更加关键。 （二）制度规范层面的再造
从制度变迁的角度来看，科斯认为，“规范性行为准则”和“宪法秩序”来自于长期的行为习惯和意识形态积淀，很难发生显著变化，倒是具体的“制度安排”能够经常发生变化。因此，要推动我国政策营销应用的发展，尽可能减少其失灵的可能性，当务之急就是要促进“制度安排”层面的制度供给。
1.完善激励和绩效评估机制，培养积极进取的政策企业家
对现有的“晋升锦标赛”激励模式进行创造性的改造，使官员获得足够的驱动力去进行“政策营销”。构建以“服务”为导向的多元化的政府官员绩效评估机制。对官员的任务要求既有“规定动作”，又有“自选动作”，鼓励有能力的“政策企业家”大胆地进行政策本身和政策动员机制的创新。对政策的评估，既要评估政府官员完成上级任务的情况；又要考核民众对政策的知晓度和支持度。评判的裁判也更加多元，将上级政府、人民代表、新闻媒体、社会组织的意见统统纳入评价体系，这样政策企业家就必须对其他裁判进行“政策营销”，以获得其理解和支持。
2.推进行政流程再造，提升政策营销部门间的协作管理水平
对传统条块分割的科层体制、本位主义及臃肿的官僚作风和行政管理模式进行重大而彻底的重建，也是一个必然的选择 [10]。从再造的目标上来看，“政策营销”不仅要求提高政府部门的行政效率，更要求政府转变职能，建立全面的“服务型政府”；从再造的重点来看，“政策营销”的应用要求政府部门不仅要进行政府内部的行政流程再造，也要进行跨部门之间的行政流程再造；从再造的具体服务模式看，“政策营销”的应用要求政府机关从传统的“窗口服务”拓展到电子化的网络服务；从再造的权力分配向度来看，“政策营销”的应用要求政府权力不仅要在政府内部进行分配，也要对社会进行权力授予。
3.加强社会管理创新，与营销“伙伴”建立战略合作关系
改革开放以来，随着城市化进程的加快、流动人口的增加、互联网虚拟社会的形成等都导致了社会利益的多元和社会管理问题的激增，这也使得政府在进行“政策营销”时往往会显得资源不足，力不从心。但与此同时，相对自主的社会组织力量开始在我国快速形成，这些社会组织不仅掌握着庞大的社会动员资源，而且也对公共政策参与有着极大的兴趣，因此通过制度化的手段将其纳入公共政策过程和政策营销的体系，指导和规范其行动，将会为政府的政策营销提供强大的资源和动力支持。
（三）价值理念层面的重塑
1.塑造公共部门的“顾客导向”理念
从20世纪50年代开始，“顾客导向”成为营销管理的核心理念。这一理念强调“顾客至上”，它要求营销者必须从顾客的立场和需求出发来进行整个生产和营销活动。这一理念被新公共管理运动所借鉴，戴维?奥斯本和特德?盖布勒就认为政府部门也应该“以顾客为导向”，他们认为这可以提高公共服务提供者的责任感，激发其创新意识与竞争观念，公众作为“顾客”也会有更多的选择项，获得更好的服务，更好地促进社会公平等[11]。
西方国家的一些经验很值得我们借鉴。英国的撒切尔和梅杰政府确立了以“服务公众， 以公众为本”为口号的全新行政理念，要求政府工作人员以各自部门的“顾客服务”标准为自己的行为准则；制订了政务公开、资讯反馈、服务承诺、投诉监督等制度规范；更是通过建立便捷亲民的电子化政务来提供技术支持。美国的克林顿总统曾发布行政命令， 要求联邦政府机构向企业学习制定自己的“顾客服务标准”，主要涵盖了七项具体要求：（1）明确政府机构的常规及潜在“顾客”；（2）了解“顾客”的需求与期待；（3）公布自己的服务标准与承诺；（4）借鉴企业，不断提升服务标准；（5）为顾客提供多元化的服务渠道；（6）完善信息发布和申诉制度，使其更为简明；（7）保证顾客申诉渠道的?惩?[12]。
2.推动慎议式民主体验，培植成熟政策网络所需的社会资本
布雷塞尔斯认为成熟的“政策网络”，也即“强连贯性和强相互关联性”的政策网络是孕育“公共政策营销”工具的最佳子系统环境[13]。这一政策网络的成长和维系，有赖于社会成员之间长期形成的相互信任和平等互利的人际交往经历，以及人们之间形成的价值规范和理念共识，这也是成熟的政策网络成长所需的社会资本。推动民众在慎议式民主的实践中进行体验和尝试，是培育这些社会资本的重要途径。为公民提供平等地参与政策过程的机会，并促使人们自由地发言和倾听对方的观点，最终在理性的协商与妥协中达成共识。这其实是一个“重新发现公民权”的过程，通过交流与辩论，人们的意见被逐渐修正，原来预设的前提或许会被抛弃，而人们会重新发现共同的利益。公民在人际交往中形成的关系网络，以及在交往中形成的“互利互惠”的内化规则成为有效的道德制约力量，增加了欺诈和不守信行为的“机会成本”，从而进一步增加了促进人们继续深入交往的社会资本存量。
