市场导向生态补偿机制的理论纷争与政策选择
中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）01-0023-09
随着经济活动规模的逐步上升，其活动引发的环境问题的范围已超越地理的和代际的界限[1]。在现实中，解决水危机、气候变化、臭氧消耗以及生物多样性丧失等问题已经不可能再依靠单一地区，生态补偿涉及不同区域利益主体，不同区域的动机存在差异甚至冲突的地方。简单以“一刀切”的方式对不同区域进行生态治理，不仅对利益受损区域不公平，而且无法形成有效的激励机制。由于生态治理问题背后是各地区产业结构和GDP的取舍，而GDP又直接关系到不同地区财政收入、就业等切身利益，涉及政府、企业和居民等众多利益主体。因此，生态治理必须走出传统“各自为战”的方式，探索互利共赢、协同治理的道路[2]。选择合适的政策工具，有利于我国现有区域生态环境问题的改善，有利于经济与环境的协调，实现人与自然的和谐。反之，世人将不得不承受由于环境破坏和资源枯竭而带来的灾难性后果。
一、概念界定及研究方法
（一）生态补偿
生态补偿（Ecologicalcompensation或Eco-compensation）一词，源于生态学中的生态平衡思想。自然界中，生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，会表现出缓和干扰、调节自身状态，使生存得以维持的能力[3]。生态补偿的本意，是自然生态系统对干扰的敏感性和自我恢复能力。
随着我国城市化进程带来的生态负效应，国内学界对生态补偿问题的关注从最初的自然生态补偿，渐渐演变为以激励换取生态环境保护[4]，实现可持续发展的经济手段和管理机制。相关语义下也呈现出多种表达，如“资源补偿”“环境补偿”“资源与环境的补偿”“环境服务补偿”“生态效益补偿”“生态环境补偿”“自然生态补偿”等。
一般来说，狭义的生态补偿指生态功能的补偿，而广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿：
污染环境的补偿，主要针对负外部性问题，是将生态破坏和环境污染视为经济增长的负产品，试图通过惩罚性措施减少生态环境损害，如Cuperus①和美国生物学家Allen②在1996年对生态补偿的定义。其矫正方式可以采用排污收费制，使负外部性内部化。如，瑞典的天空税、荷兰的垃圾税、水污染税、噪音税等。这些税种的计税依据都是污染物的排放数量和浓度，筹集的资金专门用于环境治理与保护；也可以采用排污权交易制度，将科斯定理应用于污染控制，排污权的成功交易有赖于明确的排污权归属和污染物排放总量控制标准。
生态功能的补偿，源于“出售生态服务”[5]（Payment for Ecological/Environmental Services，PES）的理念。?@种理念认为：作为自然资本的回报，生物多样性、碳汇、水文服务、清新的空气、景观美化等生态产品都属于具有正外部性的公共产品，消费者搭便车行为会导致供给萎缩的市场失灵，现实表现为若干不可逆的生态危机。通过权责对等的正向激励，使“受益者支付”形成对“保护者的补偿”，用于对重点生态保护区的保护（“积极的有作为保护”），或者补偿区域内民众因放弃经济活动（砍伐、狩猎、捕捞、耕种等）的机会成本而承担的代价（“消极的不作为保护”），促进生态环境保育和生态服务供给，持这种观点的学者有Pagiola③、Wunder④。
（二）研究方法
鉴于我国生态补偿市场化制度既有研究和实践，本文综合运用多种研究方法：
定性研究法――既要与现有概念及制度相区分，又要与国际语境相衔接，从充分考虑保护地居民利益的角度，对生态补偿的内涵及演变进行了解读。
制度分析法――制度分析是经济问题研究的常用方法，本文先阐述了市场主义生态补偿的基本范式，梳理了科斯定理应用于生态补偿领域存在的理论质疑。然后引出市场主义生态补偿工具可能的动态演化选择――折中的“市场增进论”。
诊断式研究法――选择合适的政策工具，最重要是明确生态产品的属性和政府的行为边界。只有政府角色与生态产品的性质相匹配，才能充分释放市场效能。
横向比较法――选择有代表性的国家、地区和具体生态补偿案例作为研究对象，通过比较，取长补短，总结了国际上市场导向生态补偿机制设计的一般规律，并提炼出这些制度和实践蕴含的理论意义和中国语境。
二、文献提要
关于生态补偿的理论基础，俞海[6]认为，自然资源环境利用的不可逆性是生态补偿的自然要求和生态学基础；环境资源产权界定是生态补偿的法理基础和制度经济学基础；公共物品属性是生态补偿政策途径选择的公共经济学基础；外部性的内部化是生态补偿的核心问题和环境经济学基础；自然资源环境资本论是生态补偿的价值基础和确定补偿标准的理论依据。 关于生态补偿机制中政府与市场手段的论争和融合，陈挺[7]梳理了关于市场环境主义与非市场环境主义的争论，在质疑科斯定理适用性的基础上着重说明非市场坏境主义生态补偿的优越性。作者认为，市场环境主义生态补偿思想在我国并不具有可操作性，政府利用财政资金进行生态补偿和修复才是在当前适用的。
黄飞雪[8]对科斯手段与庇古手段的生态补偿效率进行了实证分析。研究表明，所有权归属政府、经营权归属私人的产权配置方式能有效减少我国生态损失，中国现阶段园林与绿地建设应采取庇古手段为主、科斯手段为辅的补偿机制。
韩凌芬[9]对科层制、准市场机制、企业间的市场交易模式进行了比较。分析了准市场机制的实施框架在上级政府搭建信息平台的条件下，通过地方政府间的民主协商，以市场化手段筹集资金，以横向转移的方式实现受益地区对提供服务地区的补偿，或者是生态破坏地区对受损地区的赔偿，从而保证生态利益在地区间合理分配。
关于生态补偿机制中的政府角色，王兴杰[10]认为政府的介入显著提高了生态补偿的运行效率，降低了交易成本，保障了公平和谐。但政府不是生态补偿的利益相关方，政府站在利益相关方之外，有利于更好地发挥政府在生态补偿中的职能，促进生态补偿高质量、高效率地实施。
值得一提的是，在流域生态补偿机制方面，近年来成果丰厚。学者们普遍认为，建立流域水资源配置的准市场机制是解决流域水资源短缺，推动流域生态保护的最有效方法，更符合当前我国的基本国情。常亮[11]运用“委托―代理”理论，建立了流域水资源准市场机制模型，初步讨论了流域水资源准市场体系中作为委托人的政府对作为代理人的各市场主体间的激励约束问题，并分别讨论了信息完全和不完全情况下的最优合约问题，探讨了流域生?B补偿中的水资源准市场交易机制，对建立流域水资源准市场体系提供了政策建议。
胡鞍钢[12]从政治经济学的视角提出“准市场”分配水资源的思路：（1）将流域水资源划分为生态水、基本用水和多样化用水三部分，生态水不容超采，基本用水流域人口均等化，部分多样化用水进入市场交易。（2）成立由各地区参加的流域行政首长委员会，实行一省一票、多数决定，当各方对水资源分配争执不下，由中央或上级裁定，在平等参与的基础上建立规范的政治民主协商制度。（3）在逐步提高水价、降低供水成本前提下，国家财政或国家投资对水利设施的直接补贴转向对贫困农民用户的补助，增加对中上游省份财政转移支付力度，加大国家对大江大河源头地区生态环境建设投资。
葛颜祥等[13]针对流域生态外部性，对比了政府补偿和市场补偿两种机制。作者指出：市场补偿采用产权交易市场、一对一交易、生态标记等方式，具有直接性、激励性等特点，存在补偿难度大、短期行为严重等缺陷。市场补偿交易成本高，但制度运行成本低。因此，规模较小、补偿主体集中、产权界定清晰的流域适宜于市场补偿。
陈瑞莲[14]分析了流域生态资源的公共物品属性，生态问题的外部性、滞后性及社会矛盾复杂和社会关系变异性，提出流域区际生态补偿的准市场模式在我国具有可行性、可操作性和普遍适用性。其实质是流域区际共同治理生态环境的动态博弈过程，建立健全流域区际民主协商机制、流域生态价值评估机制、补偿资金营运机制和流域区际经济合作机制，使生态建设地区得到合理回报，激励公共产品的足额供给，实现生态资本增值。
三、理论质疑和可行选择
（一）基本范式
生态补偿的市场主义者认为，个体是他们各自利益的最好“法官”。在一个法治健全，充分自由的市场体系中，经济主体有能力采取必要步骤，为他们自己及附属的存在找到最佳的出路[15]。科斯定理为生态补偿提供了以市场信号纠正生态环境外部性的方案――通过初始产权配置，基于市场或准市场竞争性议价的政策选择就能实现环境外部性的社会最优水平。如果牵涉外部效应的个体数量较少，科斯的产权方法就很有吸引力，有利害关系的各方会有效达成一个协定的支付表，以此为凭，将各自行为调试到可接受的范围。
（二）争论和质疑
科斯定理自问世以来就不断受到各方质疑。首先遇到的问题就是生态服务（或排污权）的商品化问题，直到今天仍然是困扰生态补偿的核心问题之一，因为商品化是产权配置的前提条件，商品化程度越高的生态服务（或排污权）越需要经济激励，越有可能建立起产权交易市场。而大多数生态环境问题具有强外部性的特征，生态环境系统在结构、功能和空间分布上大多是交叉的。以农业生态系统（Agri-eco Systems）为例，既有水调节、水供给等非市场化的调节服务，又有食物供给等市场化的供给服务；而非市场化的生态服务，既是构成整个自然生态环境重要组成部分的生态公共品，又是决定农产品质量的农业生产条件；农业生态系统既形成了小尺度空间的生态环境，又会通过自然生态系统的物质循环和能量循环影响更广域空间内的生态环境。事实上，除了碳汇交易等少数高度商品化的市场外，大部分生态服务（或排污权）的产权交易仍然缺乏公认的内容界定、标准界定、价值界定、效果界定[16]。
在其他情形中，科斯定理也受到了批判[15]：其一，如果牵涉的参与者数目较多，不可避免地会出现不同的利益集团。因为协调的管理成本太高，通过谈判缔结协议就可能无法实现⑤。其二，关于何方参与者拥有产权与均衡效果无相关性的分析是有争议的。初始的产权被权贵阶层控制的结果，与普通公民掌握初始产权的结果几乎截然相反。其三，从空间看，全球性的环境公害，如：杀虫剂、酸雨、温室效应，不受国界限制，影响遍及全球，如果用科斯的产权方法让始作俑者和受害者两方缔结合约，几乎是不可能的。其四，从时间看，遥远的后代很容易成为沉默的羔羊，任人宰割，因为科斯的理论没有涉及谈判中由谁来充当后代的代表。
（三）可行选择
尽管生态补偿的市场主义存在着显而易见的问题，然而，在政府主义和市场主义之间，还存在若干混合状态的制度结构。扬长避短的关键是根据生态产品的属性，科学界定市场与政府的边界，同时，从动态演进的角度寻求调和，探索出一种中间的“市场增进型”政策工具。 其他较典型的生态认证制度还包括：ISO14000环境管理体系、森林认证、节能产品认证、生态旅游认证等，这些认证制度在解决环境问题方面发挥了重要作用。
3.碳汇交易
碳汇交易指政府将碳排放达到一定规模的企业纳入碳排放权配额管理，并在一定规则下向其分配年度碳排放配额，排放单位可以通过市场购入或售出多余的配额，以履行碳排放控制责任。碳汇交易始于1992年联合国环境与发展大会签署的《联合国气候变化框架公约》（UN-FCCC）。自1997年联合国气候变化公约第三次缔约国大会签署了《京都议定书》以来，碳汇问题已被越来越多的人了解和关注，碳汇交易快速稳健发展。尽管交易中存在基线确定困难、交易成本高、交易风险大等种种问题，但碳汇交易为森林生态效益价值市场化提供了一条途径，解决了生态性森林建设管护活动中的资金问题，2005年《京都议定书》的强制生效标志着排放权经济时代到来，碳汇服务交易形成了最具发展前景的森林环境服务市场。与此同时，碳汇交易的数量，碳汇项目，碳交易额迅速增加，碳交易体系不断完善，碳汇服务机构随之出现[22]。
世界碳市场可分为两类[23]：第一类是强制减排市场。它又有基于配额的交易和基于项目的两类交易：（1）基于配额的交易需求，通常是现货交易。在“限量与贸易”（Cap-and-trade）体制下，购买由管理者制定、分配（或拍卖）的减排配额，如《京都议定书》下的分配数量单位（AAUs，Assigned Amount Units），欧盟排放交易体系（EU-ETS，European Union Emissions Trading Scheme）下的欧盟排放配额（EUAs）。其它市场有：美国的区域温室气体减排行动（RGGI，Regional Greenhouse Gas Initiative）、新西兰的NZ-ETS等。（2）基于项目的交易需求，通常是以期货方式预先买卖。如，清洁发展机制下的“排放减量权证”、联合履行机制下的“排放减量单位”，主要是通过国与国合作的减排计划产生的减排量交易。第二类是自愿减排（VER）市场。其主要参与者是一些比较大的企业或机构，这类市场规模很小，相对宽松，尚未形成统一的国际标准。新加坡亚洲碳交易所是较有代表性的交易平台。
（二）成功经验与未来关注重点
从全球的实践来看，以美国和德国生态补偿的22个项目样本为例，成功的生态补偿具有四个共同特征[16]：
一是中介组织。82%的项目有中介组织参与，其中大部分中介组织是各种社会组织。中介机构对于生态补偿绩效的影响非常明显。在使用者付费的项目中，生态系统的服务购买者通常会自己选出中介机构进行管理。Vatn[24]、Kosoy与Corbre[25]指出中介机构常常成为生态补偿的“主导机构”，它界定了所要交易的生态系统服务，在买卖双方之间设定了条件，在很大程度上影响着交易的价格。
二是政府介入。73%的项目有政府介入，政府主要是完善法律法?，履行监管职能，发挥生态服务购买者的中介作用。政府的介入能显著提高生态补偿的运行效率，降低交易成本，保障公平和谐。生态环境涉及政企间、企业间、区域间多重利益。生态补偿作为利益重新分配的过程，需要“规则制定者”立法机构对各主体的权利责任进行立法规定，以法律和制度的强制约束作为保障，在法律的框架内，惩罚各种侵权行为。完善环境公益诉讼制度，保证公众可以通过合法途径实现环境正义和公平。政府的监督执行也有力地杜绝了部分利益相关方投机渔利行为。
三是共同利益。68%的项目中，公众全面参与，利益相关者积极行动都发挥了至关重要的作用。公众参与主要通过居民个人和环保团体两种形式来实现。尽快构建公众参与生态治理的平台，如重大环境政策的听证制度、民意调查制度。在社区、农村等基层加强宣传，促进居民形成低碳可持续的生活方式。同时，鼓励各种非政府环保团体的活动，积极接受环保组织监督，并鼓励环保组织参与生态治理政策设计，围绕环保开展社会动员活动、监督生态治理政策的落实，形成对政府市场的有效补充。
四是结果导向。36%的项目是结果导向型生态有偿服务（output-based PES）[26]，占有绝对比重[27]。尊重自然规律，所有的市场手段、政策工具，都要以自然之力为基础恢复自然。以中国的“三北”工程为例[28]：从1978年开始，“三北防护林”工程规划造林35.08万平方千米，蓝图如能实现，无论在规模和效益上，均超过国外三个世界级造林工程（美国的“罗斯福大草原工程”、苏联的“斯大林改造大自然计划”、北非五国的“绿色坝建设”），是全球最大的“人工生态补偿工程”。“三北防护林”工程实施三十多年来，在防风固沙，保持水土，涵养水源，改善环境，促进农林牧副业全面发展方面起到了一定作用。然而，中国用了数百亿资金来构筑的“绿色长城”，相对于巨额的投资来讲，真正的收效是不大的。由于“三北”地区气候恶劣，天然分布的植物是小草与耐旱和耐风沙的灌木，为了完成造林目标，只好造以杨树为主的纯林。但是，纯林在虫害面前不堪一击，绵延上千里的防护林，现在已经是坍塌的“绿色长城”。这些惨痛的教训足以说明，大范围植树，尤其违背自然规律的造林是得不偿失的。
五、结论与展望
在生态补偿机制的设计过程中，首先，遵循自然规律是前提，借自然力恢复自然，避免将经费浪费在人的无效劳动上。尤其是地广人稀的区域，或者土壤保存较好，且具备植物生长所必需的水、热、光、养分等有利条件的地区，更应提倡自然力恢复。
其次，无论是生态保护指标交易、碳排放交易，还是绿色产品的认证与标示，都离不开完备的法律制度。我国生态补偿制度应以生态利益的有效供给为核心，坚持立法先行，体现环境公平。我国生态补偿立法的顶层设计逐步完善：中共十八届三中全会提出了实行资源有偿使用制度和生态补偿制度；四中全会提出用严格的法律制度保护生态环境，建立健全自然资源产权法律制度；五中全会通过的“十三五”规划建议，明确提出要加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性补偿，建立横向和流域生态补偿机制。2016年5月出台的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》国办发〔2016〕31号（简称《意见》）为国家和地方深化生态补偿机制提供了纲领和指南。我国生态补偿立法也具备地方立法和试点的实践基础：新安江流域、青海三江源流域、江苏太湖流域等生态补偿地方试点积累了丰富的经验。在山东⑥、湖北⑦、海南⑧、广州⑨、武汉⑩、南京？?？?？?、苏州？?？?？?等地，多样的地方立法实践也为国家层面的综合立法奠定了坚实的基础。 再次，有效发挥市场效能，明确政府行为边界。《意见》中生态补偿涵盖了重点领域补偿（包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地7大领域）、重点区域补偿（禁止开发区和重点生态功能区等）和跨地区补偿（南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点等）。以资源环境承载力为边界的生态产品市场，本身就体现着政府维护环境公平的责任。政府需扮演的角色取决于生态产品和生态服务的属性，政府的行动应以降低交易成本，使生态补偿市场可持续运行为目标，在制度完善、市场培育方面发挥作用。探索建立水权、排污权、碳排放权交易市场，使保护者通过生态产品的交易获得收益，同时也不能放松对交易过程的监管[29]。建立完善生态补偿市场的“进入―退出”机制。政府出资收购半成熟或成熟的林地、草地，创建生态银行，建立林地、草地拍卖转让市场和机构，使与补偿有关的生态建设工程和污染治理工程能够顺利运营流转[30]。
最后，完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，尚有很多重大问题有待深入研究。如，建立资源耗减、环境损失的价值评价体系、开展自然资源和生态环境统计监测，推广“绿色GDP”核算。继续探索生态导向的新型绩效考核制度，理顺生态补偿与产业结构调整，精准扶贫的关系。将生态补偿机制整合在现有的经济社会发展阶段和制度框架中，在理论研究者与实践者之间建立更包容的对话机制。
注释：
①Cuperus原文：Damage the ecological function and quality in the development of a grant， the purpose of these grants is to improve the environmental quality of the damaged areas or used to create a new area with similar ecological functions and environmental quality.
②Allen原文：Restoration of the ecological damage to or create a new ecological alternative place of the original ecological functions or quality.
③Pagiola 原文：Ecological compensation is a different from the traditional command - control the means of efficient market-oriented environmental strategies.
④Wunder原文：The ecological compensation a voluntary consultations under the framework of the impact ecological benefits provided by land-use strategies.
⑤?⒃?Buchanan，1967；Kneese，1971；Lerner，1971。
⑥《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》鲁政办字〔2014〕27号；《山东省人民政府办公厅关于修改山东省环境空气质量生态补偿暂行办法的通知》鲁政办字〔2015〕44号。
⑦《湖北省环境空气质量生态补偿暂行办法》鄂政办发〔2015〕89号。
⑧《海南省人民政府关于建立完善中部山区生态补偿机制的试行办法》琼府〔2008〕71号。
⑨《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》穗城管委〔2012〕168号。
⑩《武汉市湿地自然保护区生态补偿暂行办法》武政规〔2013〕19号。
？?？?？?《南京市生活垃圾大型中转和处置设施生态补偿暂行办法》宁政发〔2014〕283号。
？?？?？?《苏州市生态补偿条例》〔2014〕；《苏州市生态补偿条例实施细则》苏府规字〔2015〕3号。
