美国高等教育绩效拨款实践:经验与启示
中图分类号：G649.712文献标志码：A文章编号：1001-862X（2017）03-0186-007
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出高等教育要“实行绩效评估”，建设现代学校制度要“完善学校目标管理和绩效管理制度”，保障经费投入要“建立经费使用绩效评估制度”。党的十八大以来，《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》明确提出“严格绩效管理，突出责任落实”；2015年11月国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确将“坚持以绩效为杠杆”作为双一流建设的四原则之一，并提出要“创新财政支持方式，更加突出绩效导向，形成激励约束机制”。在高等教育发展日益强调绩效管理的背景下，绩效拨款越来越受到关注与讨论，如何有效实施绩效拨款成为高等教育改革的一个重要实践课题。本文通过对绩效拨款的内涵界定，以美国高等教育绩效拨款实践为重点，考察了美国高等教育实施绩效拨款的背景、影响其稳定性的主要因素以及过程中显现的弊端，分析提出了我国高等教育实施绩效拨款可资借鉴的建议。
一、绩效拨款的内涵
绩效拨款是目前英美、澳大利亚、欧洲等西方主要国家广泛采用的一种拨款方式。所谓绩效拨款，是指“州政府设立高校绩效评判指标，并直接根据高校绩效指标的各项表现分配指定的财政经费”[1]。绩效拨款与绩效预算同为绩效配比的两种类型。绩效预算是指州政府、立法者以及协调委员会等将各高校的绩效指标作为高校资源分配的一个影响因素[1]；满意绩效仅仅是决定分配的几个因素之一，拨款与绩效之间的联系是模糊的、灵活的。而在绩效拨款这里，拨款与绩效之间的联系是直接的、清晰的和确定的。
绩效拨款不同于传统高等教育公共财政拨款方式。一方面，从政策理性逻辑来看，其基本原理即资金应当流向绩效显著的机构，绩效高的机构应当比绩效低的机构有更多的收入，这样才能为绩效高者提供竞争优势，并激励绩效低者产出绩效。产出应当有奖赏，而不是投入。[2]在具体计算方面，传统的州政府高等教育拨款，无论是采用公式拨款还是基数加减拨款，主要依据学生注册人数等投入测量和教学成本、机构设备规模等过程测量来计算，绩效拨款则通过公式将拨款与诸如毕业人数、就业率、学生保留率等中间过程指标、机构产出或成果变量联系起来。[3]
另一方面，从政策内在文化来看，长期以来实行的传统拨款方式以信任为基础，采用预先拨款方式，依据各校的资金计划而非实际情况进行整体拨款。资金的划拨是与各项任务相匹配的，并且这些资金的使用与绩效拨款相比缺少相应的外部监管，中央部门或者地方委员只对各高校的总体学生注册率学位获得情况进行关注，并不会对资金的具体使用情况进行过多的干涉。这种拨款模式是与德国洪堡大学模式的产生相对应的，它服务于现代高校的精英专业性与学术自由，教师有权决定教课方式与教课内容，开展自身学术研究方向。州政府只在宏观视角对拨款制度进行监管与把握方向，具体如何使用资金，如何让高校更好地产出，如何让学校走向成功都由每一个学术共同体自己决断。相比之下，绩效拨款模式是在“审计社会”、“审计文化”盛行的时代背景下产生的，它是政府发展高等教育的一种政策工具。[4]非常注重强调拨款的问责是绩效拨款最大的特点，要求政府对拨款的产出负责，高校对收到的资金使用情况负责。这是一种竞争性拨款制度，拟定绩效评估指标，对各高校的实际绩效表现情况进行测评，并根据高校具体绩效情况进行不同资金程度的拨款与支持。显然，对拨款的问责势必对高校学术自由造成一定的压力，绩效评价及其后果也会影响高校之间的平等关系，容易招致学术界的不满。
二、美国高等教育绩效拨款实施概况
进入20世纪60―70年代，经历战后黄金发展时期的美国高等教育陷入了困顿之中。一方面，美国高等教育规模增长开始放缓，高等教育发展从关注数量转变为关注质量，而美国在与前苏联的冷战中一度处于下风的被动局面，以及80年代前后美国大学入学委员会的学术能力测试（SAT）成绩逐渐下降，引发了公众对教育问题、对高等教育质量的关注与担忧。另一方面，70年代的石油危机引发的经济滞涨和财政紧缩，使得高等教育经费使用效率和效益问题日益受到公众和政府的重视，同时州政府高等教育财政投入的减少导致高校对有限的教育财政资源展开了激烈的争夺，而体现新自由主义的“里根主义”的兴起及其对市场主导的极力推崇，使得市场在高等教育领域的作用日益强化，“企业学校”现象产生――学校开始像企业一样通过绩效表现来竞争资源。在这样的背景下，美国联邦政府和州政府开始通过绩效考察、绩效拨款来对公立高校进行问责，激励这些高校提高产出和效率。
1977年，美??立法部门提出每一项预算支出应该包括工作内容与绩效指标。1979年，田纳西州将一小部分拨款以与绩效考评挂钩的方式分配给州内各个高校，成为美国本土在高等教育领域最早实行绩效拨款的州。1996年，南卡罗莱纳州立法，通过对于州内所有公立大学与科技学院的拨款均采用以27项绩效指标为依据的绩效拨款模式的决定。尽管南卡罗莱纳州原定的100%依靠绩效进行拨款的方案没有真正实现，却促进了其他州采用绩效拨款方式：1997年，华盛顿州出于问责的目的开始尝试使用绩效拨款，它将学业保留与完成率、教员的生产力等作为四年制公立大学的绩效拨款依据，将学生转学率、核心课程完成率等作为两年制学院的财政经费影响因素；1999年，北卡罗莱纳州建立了社区学校绩效拨款项目，财政拨款的依据为设定的六项州立指标，若高校的每个指标等级皆为“满意”，则高校下一年度财政经费将会增加本年总体拨款份额的0.25%，若高校有五个指标等级为“满意”，则来年财政预算与今年持平，即高绩效的高校将获得额外的财政经费，低绩效高校的财政经费较少。到2014年6月，已有26个州实施绩效拨款项目，四个州准备实施。[5] 根据表1，美国高等教育绩效拨款实施至今，实际上存在两波浪潮。第一波始于1979年的田纳西州，2000年结束。这一时期，绩效拨款包括给与高等教育机构超出基本州拨款之上的一笔奖金；绩效拨款奖金相对数额小，相当于基本州拨款的1%～6%之间，南卡较高（38%）除外；这一政策设计被称之为“绩效拨款1.0 ”[5]。后因经济衰退袭击并引起了新项目采用的急剧下滑、许多现有项目的中断，绩效拨款也受波及。2007年开始，绩效拨款的又一轮浪潮开始。此时，绩效拨款没有采取基于固定的州拨款总额之上的奖金形式，而是嵌入州高等教育拨款之中，这被称之为“绩效拨款2.0”；与绩效拨款相联系的那部分州政府拨款比例更高，达到州公共高等教育拨款总额的5%～25%。
三、美国高等教育绩效拨款的政策
稳定性与实践困境
根据美国实践，并非所有州都实行绩效拨款，即便是实行高等教育绩效拨款政策的那些州，绩效拨款政策也并非持续进行，密苏里、华盛顿、佛罗里达、伊利诺伊等州都一度中断或搁置，反映美国高等教育绩效拨款政策的波动性。究其缘由，绩效拨款的政策稳定性固然受制于州政府财政状况的稳定性，也受到不同时期政府对公共议题价值优先顺序选择的影响，同时深受利益相关主体的态度变化、绩效拨款本身实际效用等因素左右。
美国高等教育绩效拨款涉及众多利益相关主体，包括州高等教育委员会官员、高等教育机构管理人员、州长和地方机构官员、州内立法机关人员、企业、学术界成员、咨询顾问等其他政策制定者。根据倡导联盟框架理论，绩效拨款能够顺利实施的关键在于高等教育的各个利益相关主体共享一套基本的价值观以及对高等教育有着类似的认知体系，认同绩效拨款是增强政府拨款的效率与产出的重要方式，才能进行长期的深度调整与合作，在面对各利益主体间的利益时保持内核信念体系不动摇。只有众多利益相关主体形成联盟，才能更好地实施绩效拨款。获得越多利益相关者支持，绩效拨款才能更稳定地实施。如表2所示，佛罗里达州获得的支持最广泛，利益相关者各类主体都予以支持，它的绩效拨款实施情况也是在美国所有州中最好的；相比之下，伊利诺伊州、田纳西州所获得的支持者最少，前者仅为州高等教育委员会和地方机构官员支持，后者则获得本州高等教育委员会、地方机构官员和高教机构管理层的支持。显然，相比于单单由州政府自上而下推动绩效拨款在州内高等教育领域的使用，获得更多的政策行动者尤其是州高等教育委员会和高校的支持，对于确保绩效拨款政策稳定性至关重要。根据表3，六州无一例外地都设有在州教育管理部门与高等教育机构之间发挥桥梁作用的专门组织――州协调委员会，同时，除弗罗里达州外，其他五州的州立大学系统都设有治理委员会。州协调委员会、以及公立大学（系统）的治理委员会对于绩效拨款的稳步实施发挥着重要作用。根据Dougherty，Natow和Vega（2012）提出的影响绩效拨款被放弃主要有三种力量，其中，高等教育机构的反对是先于经济衰退、缺乏政治支持者这两股力量的首要力量。是否获得大学及其治理委员会的认可与支持，关系到绩效拨款的稳步实施。
就绩效拨款实际效用而言，绩效拨款的有效实施需要设立较为完善的指标体系。“如果产出不能得到很好的评测，或者指标不是有效的，那么运用绩效拨款去改善高等教育部门的目标就无法实现。”[6]绩效指标是绩效拨款的重点与难点。具体地说，一是绩效指标的设计必须体现一定的价值取向，明确是注重效率还是质量，甚或是公平。不同价值取向必然导致不同的绩效指标、不同的评价结果，进而影响到评价的科学性以及政策的稳定性。二是在价值取向的引导下，合理设置绩效指标。比较好的指标体系应该包括四种类型的指标――反映高校获得的人财物等资源支持的投入指标、反映项目实施过程中各项活动与服务形式的过程指标、体现项目产出质量与水平的产出指标，以及体现绩效拨款政策实施对学生、老师、社会等影响的结果指标。[1]三是绩效指标必须有较强的实践性或可行性。根据表4，五州绩效拨款指标各有特色，指标内容适应本州的实际情况而各不相同，但是都具有明确的考量标准。这里的可行性不仅包括指标设计以及评价上的技术可行性，还包括财政预算上的可接受性、获取各项指标所花费的成本以及实施绩效拨款占全部高等教育财政的比例。
除了上述因素影响到美国高等教育绩效拨款的政策稳定性外，绩效拨款在美国有关各州的实践始终争议不断，理论与实践的龃龉也从未解决。理论上，根据Kettl（2000，2005）多年研究，大学绩效拨款体制包含六大核心理念或功能：（1）不断增长的生产力，通过产出的增长而不是资源增长来提高生产力。（2）以准市场激励来替代传统行政指令-控制体制：在许多国家，大学并不是自治的，通常仅仅是教育部门的延伸，大学没有自由预算，也不掌握聘用、学费、学生人数等等。向绩效拨款的转变是让大学更加自治、将战略管理引入大学的这一更广泛运动的一个部分。[7]（3）更强的服务??向，意指更加关注公民需求。在学术领域，这意味着对服务于高技术经济的活动被赋予更高权重，而对学者社团内自治的仅供同行确认的项目研究工作赋予更低权重。[8]（4）下放，即权力下放给政府子机构管辖，因为当项目的管理更加接近服务供应时，项目是更加有效的和回应性的。这意味着使大学成为自治的、战略管理的实体，而非所有关键决策由各部门决定。（5）公式化政策的扩容：从公式政策和提供服务向公式政策和服务合同转变，政府成为“教育服务”的购买方。（6）增强问责，关注产出与成果而非过程和结构。与过去根据教师数量进行的基础拨款相比，评估研究产出以及基于结果进行资金分配明确地意味着增强问责。理论为绩效拨款实施的合法性提供了依据，为政策实施争取到积极支持者，在他们看来，实施绩效拨款满足了多种需求：保障更多资金用于高等教育的需求、增加高等教育效能的需求、增强治理效能的需求、提升高等教育质量的需求、提高问责的需求、增强高等教育合法性的需求、迎合产业劳动力培训需求的需求、预先制止不良的绩效拨款的需求。 然而，对绩效拨款持消极立场者则认为，绩效拨款从底部削弱了高等教育自治的基础，为削减高等教育固定经费提供了口实，重复了认证制度，没有对高等教育机构做出足够的区分，等等。不仅如此，绩效拨款在美国高等教育的具体实施过程中也产生了一些意料之外的冲击与不良影响[9]： 第一，较高的时间成本与资金成本。绩效拨款政策的成功实施建立在对高校绩效的有效评估基础上，而对各个高校的绩效进行准确评价需要大量的时间成本与经济成本去获取第一手数据资料。建立高校信息数据库需要投入大量的财政资金，同时数据的获取难度较大，需要花较长时间与精力。第二，简化高校任务造成价值取向偏差。由于绩效指标体系的设立，为了争取到更多的资源，各高校倾向于完成比较容易且“性价比”较高的任务而非实现高校最应该履行的义务与责任的趋势，这不利于高等教育总体发展。例如，为应对绩效拨款，一些社区学院终止了低毕业率和就业率的项目，华盛顿州的绩效考核体系并未涉及高校学生的转学成功率，佛罗里达州的绩效评估体系未将通识教育情况列入其中，这对两州的转学情况以及通识教育实施产生一定的消极影响。第三，降低办学标准与质量，限制学生入学。由于毕业率、学业保持率是绩效评估?w系中的重要指标，相关州的公立院校为了增强自身的竞争力获取更多的资源，可能存在降低课程难度、增加学业通过率的方式来保证较高的学业保持率，不利于学生基础知识的掌握，影响学校办学质量与学术水平。同时，由于较高的毕业率是以吸引到相对较高水平的学生为基础的，因此为了获得更多的绩效拨款，很多学校会对一些弱势学生群体提高入学标准，通过控制特殊人群入学方式保证学业保持率，严重影响了教育公平的实现。第四，影响学术质量与学术自由。为了在竞争中保持获得资源的优势，高校领导和教授花去了大量的时间和精力用于准备申请、接受视察或参加专家评审小组审议其他调研者的建议，越来越多地把本应用于教学和科研的时间与精力转移到“最高性价比”的争取资源活动中，这是人力资源的巨大浪费。同时由于绩效评价指标的设立不可避免地存在价值倾向，这与学术自由、保持学术中立存在一定矛盾。另外，由于受到争取绩效拨款的压力，教授们在学术上可能会受到经济上的压力，不能很好地静心做研究。[10]
四、美国高等教育绩效拨款实践对我国的启示
如上所述，美国相关各州高等教育绩效拨款实践具有如下特点：实施主体上，与美国联邦体制相适应，各州各自为政，自行设计并执行适合本州实际情况的绩效拨款模式；实施对象上，主要以州内社区学院、两年或四年制公立高校为主；评价指标上，主要是以学生学习成效为中心；在政策价值取向上，主要满足效率激励、市场化竞争、服务导向、公共问责等价值诉求；就拨款比例而言，绩效拨款在本州高等教育公共拨款的比例并不显著，最低的仅为0.4%（伊利诺伊州，2001年），一般大体在5%～25%范围内。
尽管美国高等教育绩效拨款的运用有其现实性和合理性，但绩效拨款的实施总体上仍然较为有限，这不仅体现在并非美国各州都实施该项政策、绩效拨款比例偏低、有关州绩效拨款政策实施的非连续性上，更重要的是绩效拨款实施的效果并非尽如人意。一方面，美国高等教育绩效拨款的实施带来较高成本、简化高校责任、降低办学标准与质量、限制入学、对学术质量和学术自由的消极影响等问题，亟须解决与完善；另一方面，有研究表明，绩效拨款项目确实会带来院校在学术、学生服务政策、项目以及实践中的变化，以根据州拨款衡量标准来改进绩效，但是，绩效拨款是否会改善学生产出、提高办学绩效，仍然悬而未决。[5]
当前我国经济社会发展与改革事业进入“新常态”时期，在经济发展进入缓行阶段，优化公共资源配置、实现公共投入与产出的效率与效益最大化，尤为重要与迫切。在高等教育领域，伴随我国高等教育大众化稳步深入发展，提高质量、促进公平成为我国高等教育改革与发展的主旋律，如何有效地激励高校管好用好公共教育经费，服务于国家发展需要和大众对优质高等教育的需求，成为各级教育管理部门、高校、学者和公众共同关心的议题。同时，当政府职能日益从管办合一的全能型政府向管办分离的“导航者”政府转变时，政府控制减少与政府立法、规划、拨款、评估、监管等职能的强化此消彼长。由此，绩效拨款作为一项可能的政策调节手段进入到我国公共管理议程。美国高等教育绩效拨款实践与经验，为探索我国高等教育绩效拨款的具体运用与实施提供了如下借鉴与启示。
第一，理性认识绩效拨款。在本质上，绩效拨款是通过绩效评价与资金投入来撬动高校事业的各项产能的提升，具有评价性、竞争性、激励性和引导性。但在实际结果上，绩效拨款是否能够公正评价高校投入与产出绩效水平、是否能够有效激励高校更高水平产出、是否能够切实引导绩效较低的高校努力提升绩效水平，却是受多种因素影响。高校组织的特性、高校产出的多样性、高校产出水平评价的复杂性以及高校对绩效拨款予以回应的态度是否积极等等，都会影响到绩效拨款本身的实施效果。由此，对绩效拨款运用于高等教育本身，既不可过于乐观地期待，也不亦短期轻易否定。
第二，明确价值取向与适用范围。在不同的价值取向支配下，绩效拨款在具体内容、绩效评价指标、运用范围、适用对象上都会有所不同。美国高等教育绩效拨款的实施对象是州内社区学院或初级学院，以及四年制公立大学，主旨在于提高这些院校的办学效益，并集中体现在学生学业成就上。就我国而言，不同类型的高校在办学特色、教育功能上都有各自的定位，对这些不同类型高校的绩效评价及绩效拨款价值导向也应当有所区分。例如，对以建设世界一流大学为目标的高校，绩效拨款应当强化综合性的以一流水平为标准的投入-产出绩效；而对应用型高校、职业院校，绩效拨款则应围绕主要体现为学生学业成就的人才培养这个中心进行。
第三，以利益相关者达成共识为前提。根据美国经验，绩效拨款的实施不是政府自上而下决定的单方面行为，它需要政府、高校、协调机构、行业等多方利益相关者的支持与合作，其中，居于政府与高校之间的中间协调机构――高等教育协调委员会作用突出。这个协调机构是独立于政府之外的第三方，一般具有双重的角色特征。一方面，它代表政府帮助政策贯彻实施，避免政府直接利用行政力量对高校进行直接干预与管理；另一方面，它又代表学校，帮助学校向政府争取学校的利益与权力，是学校的代言人。高等教育拨款中介机构的人员组成应尽可能地涵盖高等教育的相关利益者，除了包括政府官员、高校的领导者，还应该包括企业家、教授、专家等。利益相关者共识的达成，居于政府与大学之间的协调机构的沟通作用，都凸显了一个完善的大学治理结构对于绩效拨款实施具有重要的影响，应当予以重视。 第四，科学设定绩效评估指标。“绩效指标被认为是绩效拨款计划确立过程中一项最重要、最具争议性的环节。”[11]绩效评估指标设计是否合理，直接影响评估结果是否科学、进而影响绩效拨款是否公正有效。就指标设计而言，体现绩效拨款的价值取向、兼顾“投入-过程-产出-结果”的全面评价、平衡人才培养、科学研究与社会服务，协调定性与定量、规模与质量、结构与效益、文献计量等客观评价与同行评议等主观评价的关系，以及照顾学科差异性等，这些要求无疑都增加了绩效评估指标设计的复杂性和难度。
第五，合理确定绩效拨款模式与配比。除南卡罗莱纳州外，美国大部分州绩效拨款占全州总体高等教育财政经费的比重一直普遍偏低，大约5%～25%之间，这是出于对财政经费稳定性以及保持高校自治性的考虑。然而，较低的绩效拨款份额也许是影响绩效拨款的激励功效不彰的一个因素。因此，如何既确保高等教育财政经费稳定性，又能有效激励高校最大可能地提升办学质量与办学效益，绩效拨款模式的合理选择与绩效拨款配比的理性设定尤为关键。2008年财政部、教育部出台的《财政部教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》》（财教[2008]232 号）就明确提出增加绩效拨款，构建激励机制，按照“目标明确、分类考核、先易后难、稳步实施”的原则，建立?c公共财政相适应、科学规范的高校绩效评价体系，引入以绩效为导向的资源配置方式。根据文件精神，可在系统研究与科学论证的基础上，通过试点的方式，稳步探索适应我国高等教育绩效拨款模式与配比。
第六，建立健全绩效拨款相关立法。美国相关州在实行高等教育绩效拨款政策时多以法案、法规等形式明确下来。例如，1992年田纳西州的《教育促进法案》和1998年的《劳动力投资法案》就对州内高校拨款做出全面系统的规定，包括拨款标准、管理、用途以及其他相关事项。目前，我国高等教育财政相关法律法规建设仍在进一步完善中，高等教育绩效拨款尚未进入立法议题。随着绩效拨款的探索实践发展，在时机成熟时可考虑将绩效拨款纳入高等教育法规，以保证绩效拨款实施有法可依。
第七，完善各环节制度设计和实施程序，避免不良影响。从美国实践来看，一方面，除了确立绩效指标判别高等教育各领域绩效成就外，一个绩效拨款项目至少还包含五个主要构成部分：一是潜在要达成的目标，这包括高等教育机构的进步、外部监管机制的建立、增加的州内拨款、改善公众对高等教育的认知以及满足州内居民的需要；二是给各项指标分配拨款权重；三是设立各项设计指标所期望达到的绩效水平与成就；四是要明确州内高等教育财政中关于采用绩效拨款方式的比重；五是要指明确拨款模式所涉及的资源以及方式方法。另一方面，美国高等教育绩效拨款实施过程中反映出的时间成本与资金成本较高、降低办学标准与质量、影响学术自由与学术自治等问题，也表明绩效拨款各环节制度设计和实施程序是否完善，也会对绩效拨款实施效果造成直接影响，需要引起重视。
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