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“食物银行”食品安全保障的法律风险问题研究

出处:论文网
时间:2018-03-25

“食物银行”食品安全保障的法律风险问题研究

  中图分类号:D920.4 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2017)06-0108-02

  2016年10月10日,上海第一个“分享冰箱”在上海长寿社区启动运营。据联合国粮农组织发布的报告称,全球每年浪费的粮食达13亿吨,约占世界粮食产量的三分之一,年粮食浪费造成的经济损失高达7 500亿美元[1]。在?@样的背景下,“分享冰箱”的出现,促进了节约粮食的良好社会氛围的形成。“分享冰箱”是一种公益慈善形式,是“食物银行”的一种新发展,具体是指,任何个人、群体或组织均可将食物放进该冰箱,以供有需要的人群免费拿取。“食物银行”近年来在亚太也有创新和发展,如台湾地区形成的公共、私营和第三方协同运作模式、澳门特别行政区“短期食物补助计划”形成的政府与NGO合作新范式等。

  Gidron、Kramer和Salamon等人在2000年提出了政府与第三方之间的合作互动范式(Model of Government-Third Sector Relations),将政府与非营利组织之间的合作互动范式分为政府主导(Government-Dominant Model)、双元(Dual Model )、合作(Collaborative Model)和第三方主导(Third-Se-

  ctor- Dominant Model )四种模式[2]。目前国内运行较为成熟的“食物银行”均基本可以认定为第三方(非营利组织)主要运营模式,这种模式下,“食物银行”的整体运营完全依靠第三方自身力量,有较大的自主性,但也存在诸多问题,如捐赠食品的准入标准不一、捐赠食品在流转各阶段的责任主体不明确、食品捐赠的管理制度混乱等问题。在依法治国时代背景下,对于捐赠食品的安全监管和质量保障,也必须做到有法可依、以法为据。以下是对我国以“食物银行”为主要模式下,上述食品捐赠法律风险问题做一简要探讨。

  一、食品捐赠行为的法律适用

  在捐赠方面,我国出台有《公益事业捐赠法》《基金会管理办法》等法律,在捐赠主体、捐赠程序和捐赠物资管理等方面做了规定;但食品作为特殊商品,这些法律的条文则未就此问题进行阐述和规制,更多的是从宏观层面进行立法活动。食品捐赠行为不同于食品经营行为,排除捐赠主体扩大知名度等因素的考量,捐赠从本质上讲是一种利他行为,因此反观《食品安全法》及其实施条例,154则条文中,均未就食品捐赠的安全保障进行特别规制。

  毋庸置疑,在食品安全范畴内《食品安全法》作为基本法,是可以就食品捐赠行为进行适用的,如第4条规定的生产经营者对其经营的食品之安全总负责的原则,第5-8条规定的政府责任范围,第14-17条规定的风险监测制度等。①同样,在公益捐赠范畴内,《公益事业捐赠法》亦可适用。而关键是这些制度与食品捐赠活动对接时,如何适用的问题。

  1.明确捐赠食品准入标准

  捐赠食品也是食品,应当符合我国对食品安全标准的所有要求,捐赠的食品必须符合我国颁布的该类食品的质量标准,捐赠食品与市面上流通销售的食品不得有双重标准。如,捐赠的食品标签必须清晰明确,不得捐赠三无食品或过保食品;捐赠的食品必须与市面上销售的该类食品包装相同;生产或经营性企业捐赠食品的数量和频率应进行限制;不得捐赠还处在试验期或开发期的未批准销售的食品;自制食品必须标注成分与用餐期限等。

  2.落实登记注册与奖惩机制

  落实和完善登记制度,对捐赠者、捐赠食品名目、捐赠数量、捐赠时间、受赠者、受赠食品名目、受赠数量以及受赠时间等问题进行逐个登记,确保进入捐赠流转环节的食品有源可溯、问题捐赠有责可究、相关责任有人可查。一方面,通过登记制度实现了良好的捐赠食品的流转记录,为后期的监管提供了便利。另一方面,鉴于《公益事业捐赠法》第24条规定:“公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业,依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠”,①完善的登记制度也从一定层面打击了投机者,减少投机性捐赠、“盈利”性捐赠。

  同时,还要实现《食品安全法》《公益事业捐赠法》等法规中的法律责任与食品捐赠活动中的违法犯罪问题的法律责任进行对接。首先,要区分和明确在食品捐赠各个环节中,第三方机构(食品捐赠活动主办者)、捐赠者、受赠者和监管方(政府)的权责边界。其次,要明确捐赠食品的质量安全标准及违反该标准后的法律责任,对符合法律法规要求的捐赠者,按规定进行表彰或优惠,对捐赠不符合质量安全的食品或违规捐赠的捐赠者,按规定进行处罚或入罪。如,食品生产企业将自己生产的不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品进行捐赠,那么应判定为生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产有毒、有害食品罪;如果食品生产企业将购进的食品进行捐赠,未尽相关义务,则应承担相应的连带责任。

  二、食品捐赠中各主体的法律责任分野

  1.政府――扶持者与监管者角色并存下的法律责任

  “食物银行”作为一种公益慈善,不能以公益慈善和社会救助的普及为理由而存在国家责任的缺位。此外,我国大陆地区的非营利组织比较具有“亦官亦民”的色彩,与政府部门有高度的联系[3]。在这样的境况下,更应明确第三方机构与政府的权责边界,政府的监管者、统筹者和协调者角色应被树立,同时还要扮演好扶持者和发展者的角色。

  通过研究澳门“食物银行”的发展模式我们可以发现,除了政府和非营利性组织各自提供的服务外,澳门政府还逐步通过委托或购买服务等市场化途径,引导、鼓励和支持社会组织、服务行业参与公共服务提供[4]。这种“政府―社会”的二元模式值得内陆行业学习和借鉴,一方面,通过这种形式扩大了公益慈善的规模和惠及面;另一方面也防止了行政权的膨胀,并降低了行政成本。与此同时,还要明确政府的监管责任。政府与作为第三方的非营利组织应当在统筹、监管和具体运营两个维度进行区分。微观上,政府应在“食物银行”的运营、食品捐赠的各个环节和流程上,成为法律实施效果的有力监督者和对违法行为的制裁者;宏观上,政府应对食品捐赠慈善事业的发展方向、资金投入、扶持计划进行统筹,并监督上述内容的有效落实。   2.“食物银行”组织方――第三方的法律责任

  虽然“食物银行”组织方不是食品的生产经营者,但也会进行食品仓储、运输等行为,在这些过程中,组织方同样应该严格按照食品GMP、SSOP以及HACCP的基本要求进行活动。包括但不限于,保证食品接触表面的卫生、有效防止交叉污染、防止外来污染物、参与人的健康状况以及昆虫与鼠类的扑灭和控制,还包括对食物包装、标签的完整性、过保与否的形式检查等。

  若组织方在履行上述义务的过程中存在过错或重大过失,则应当承担相应的不利后果,具体可以通过以下几个形式。

  吊销登记。根据我国《慈善法》第10条的规定,设立慈善组织,应当向县级以上人民政府民政部门申请登记。对于不符合相关规定,或在活动中违反相关法律法规,要及时吊销登记。②

  降级降誉。相关部门可设定一套信誉体系和标准,并发展第三方对“食物银行”组织方的定期评估,对针对发现的关于“食物银行”组织方的违规操作、恶意欺骗、谋取私利或勾结串通等行为,结合评估结果,对“食物银行”组织方进行降级降誉、予以公示披露甚至吊销证照的处罚。

  连带责任。连带责任是一项重要的民事责任制度,其目的在于补偿救济,加重民事法律关系当事人的法律责任,有效地保障债权人的合法权益。作为连接捐赠者和受赠者的纽带,以及政府监管的最直接对象,“食物银行”组织方应当承担类似“第三方平台”的法律责任――存在过错或重大过失下的连带责任。

  3.捐赠者与受赠者――食品捐赠不同阶段的责任界分

  捐赠者是“食物银行”食物储备的来源,受赠者是“食物银行”的直接受益方。食品捐赠的整个流程中,捐赠者与受赠者都在不同阶段成为食品安全责任的主体。在捐赠食品从捐赠者手中转移到“食物银行”储备,直至被受赠者获取之前,捐赠者是该食品的食品安全?任主体,对其质量与安全负责,此时“食物银行”组织方承担连带责任,蒙受不利益的一方可向二者中的任一请求赔偿,其中赔偿方可根据实际情况向过错方追偿。自捐赠食品进入受赠者手中,产生食品安全问题的责任则转移至受赠者,但导致食品安全问题的原因并非来自受赠者,此时“食物银行”组织方同样承担与上述相同的连带责任。

  三、结语

  总的来说,“食物银行”“分享冰箱”的创设与发展,是社会力量参与保障公民食品权的实践,是慈善公益的发展,但同时也带来了新的法律和监管问题。“食物银行”视域下食品捐赠的食品安全法律保障,主要是要解决两个问题:一是食品捐赠行为的法律适用问题,二是食品捐赠中各主体的法律责任划分问题。只有解决上述问题,才能从制度、法规层面保障以“食物银行”为代表的食品捐赠活动的合法性和秩序性,进而推动我国法律体系适应时代需求,推进依法治国进程。

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