水污染治理政策工具的优化选择
[中图分类号] X52 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2017）03-0027-06
[基金项目] 铜仁学院博士启动基金项目“跨界公共事务府际契约治理研究”（trxyDH1626）；2017年贵州省教育厅社科规划项目“武陵山片区共同开发合约制治理模式研究”（2017gh03）。
[作者简介] 张婷（1983 ― ），女，山东鱼台人，厦门大学公共政策研究院博士研究生，讲师，研究方向：公共服务购买、公共政策分析；王友云（1975 ― ），湖南溆浦人，铜仁学院经济管理学院副教授，博士，研究方向：政府改革与治理、区域公共管理。
水污染治理，特?e是跨界流域水污染治理，一直是行政管理实践领域中的一个难题，政策效果不够稳定、环境问题反弹以及跨界协同治理等一系列问题考验着决策者的智慧。对此，学者们从政策工具及其优化选择的角度进行了诸多探索，水污染防治的技术特征、治理的行为主体及其互动关系成为重要研究主题。作为福建省境内的第二大河流，九龙江流域生态环境状况直接关系到域内1100多万民众的生产生活。1999年10月，福建省政府批准实施了《九龙江流域水污染与生态破坏综合整治方案》，成立了省九龙江流域水污染与生态破坏综合整治领导小组，拉开了九龙江污染综合治理的序幕。近20年来，大量的资金、设备、人员投入九龙江水污染治理工作，相关政策法规不断完善、政策措施的针对性日益增强，初步形成了不同政策工具搭配使用、政府-企业-公民-社会组织协作治理的局面。本文尝试在理论分析基础上以福建九龙江流域水污染治理为典型案例，从理论构想和经验总结两个角度，提炼水污染治理政策工具优化选择的模型，以期为各地改善流域环境、推动生态文明建设提供参考。
一、水污染治理政策工具选择的
理论模型构想
（一）理论基础：政策执行互适模型理论
政策执行互适模型由M ?q 麦克拉夫林（Mibrey Mclaughlin）在《相互调适的政策执行》一书中提出，其核心观点认为，政府执行本质上是执行者与受影响者围绕政策目标和政策手段（即政策工具）相互调适的动态平衡过程。主要包含四个方面的内容：一是政策执行者与受影响者存在需求与观点的不一致，让步、妥协并寻求共同接受的政策执行方式成为必然；二是依据环境因素和受影响者需求与观点的改变，政策执行者的目标与手段是有弹性的；三是政策执行者与受影响者地位平等，进行着双向交流过程；四是受影响者将通过利益、价值与观点的反馈机制，左右政策执行者的利益、价值与观点。
互适模型是对“纯科学”式技术主义执行途径（technicist approach）的反思，与技术主义执行路径将技术内在特性及政策设计本身作为政策执行情况的主要决定因素不同，互动理论模型将政策执行看成“做中学”过程。这意味着一方面政策处于持续调整、重新定义和修改中，其真实面目受制于所有政策相关者的参与及互动，执行者和受影响者都能赋予政策以新的含义。另一方面，没有唯一最佳政策执行方法，政策执行工具的选择既受制于所处的组织、政治、社会和法律环境，也取决于各方政策目标和结果的冲突或者一致程度。互适模型同时从政策执行者与受影响者两个方面，考虑政策目标和政策工具调整问题，将政策对象看成能动的主体而不再是被动的政策接受者，因此，对于政策执行实践中的种种问题具有较大解释力。
（二）水污染治理政策工具选择的模型建构
流域水污染是典型的“棘手问题”（wicked problem），其成因复杂，牵涉面广，治理难度大，由政策主体和政策对象构成的行为主体以及彼此间的互动，是破解水污染问题的重要突破口。任何政策工具也只有借助主体的行为改变才能释放预期效果，从而解决特定政策问题。因此，政策工具的选择与优化，就可以被解读为政策工具导致主体怎样的行为改变，以及应如何根据主体行为的改变进行相应转换或调适的问题。据此，本文借鉴上述政策执行相互调适模型，提出水污染治理政策工具选择的“刺激-应激-反馈”模型构想。
水污染治理政策工具的选择和优化涉及四类主体，分别为流域内政府以及有管理权的其他政府或部门；普通公民、产业链条上的生产者和消费者；其他组织与机构，以及媒体与舆论。其中，流域内的普通公民、产业链条上的生产者和消费者、其他组织与机构及媒体都受到政策执行的影响，是政策执行的客体。作为政策执行的客体，他们各自的组织程度、受政策工具影响的强度、各自对政策工具的评价及反应均存在差异。如生产者的组织程度、受政策工具影响的强度比较高；消费者与普通公民因存在集体行动的困境其组织程度较弱，但当其他组织与机构介入，有效降低了组织成本，或舆论唤起了普通公民和消费者的环保意识时，其行为也会呈现出一定的组织性；其他组织与机构可以看作是组织化程度更高的公民或组织集合，比如各类非政府环保组织等；而媒体与舆论，他们既为政策执行者与受影响者搭建交流平台，也是政策执行者引导受影响者的有效工具，以及受影响者表达诉求进而向政策执行者施加压力的手段。
在水污染治理实践中，行为主体通过不同政策工具的选择、实施及调整相互联接。从政策工具优化选择的流程来看，这一过程可以划分为三个阶段：一是刺激阶段，即政策执行者做出初始政策工具选择，对政策对象施加刺激。初始政策工具选择是流域内政府以及政府各部门之间博弈的结果，受到政策工具的内在特征、使用条件、绩效评估等理性因素的影响，又受到流域社会发展阶段、流域位置、政府部门职能认定等规范因素的影响。二是应激阶段，即受政策影响的客体对政策实施的反应，是政策工具的影响力呈现。针对不同政策工具的刺激，政策对象表现不同。经济类工具，主要通过改变生产者与消费者成本和收益而影响行为；直接管制类工具，主要通过直接限制相关对象的行为，改变其行为备选项；信息类政策工具，主要通过弥补政策对象的信息鸿沟，配合宣传改变政策对象的认知，进而改变其行为。三是反馈阶段，这是政策对象行为发生改变或者利益受到影响后，将之反馈给政策执行者，试图调整压力，导致政策工具的调整和再选择。水污染治理的各行为主体通过“刺激-应激-反馈”三个阶段的互动，共同塑造了公共政策的整体面貌。 二、福建九龙江水污染治理
政策工具选择的实践探索
（一）刺激：水污染治理政策工具的初始选择
九龙江为福建第二大河，流经福建南部地区，由干流北溪和支流西溪汇合，过漳州在厦门港对岸注入台湾海峡。全长258公里，流域面积1.4万平方公里，主要流经龙岩、漳州和厦门三地，下游漳州平原是福建四大平原之一。上个世纪末，流域内经济社会变迁迅速，为了有效保护围绕九龙江而形成的生态系统，解决流域内矿产和水资源过度开发引致的资源破坏和环境污染问题，从整体上回应可持续发展的政策导向，流域内各地级政府及上级政府在科学分析梳理环境破坏源头的基础上，相机抉择地选择了政策工具，不仅对涉及的企业、公民进行规制及引导，而且对流域内政府的博弈行为进行了有效回应。这种政策工具初始选择可划分如下几个方面：
1. 综合分析水污染原因，构建政策工具选择的制度框架
就九龙江流域水环境污染来看，既有点源污染，主要是工业点源污染，还有非点源污染，如农业面源污染、城市暴雨径流、个人废物处理等。九龙江流域水资源开发近年来问题不断，流域内政府、企业和居民为了发展经济、追求效益和改善生活，出?F了过度开发、不合理开发等一系列问题。如流域内两岸乱砍滥伐，造成植被的严重破坏；小采煤、采矿点和开山采石、建筑取土挖土，造成山体裸露；公路建设、水利工程、区域开发等基础建设缺乏有效的生态维护措施等不合理的资源开发一直存在。还有通航和运输船舶的排油污染、梯级水电站建设等问题。统计数据显示，截至2013年初，九龙江整个流域有超过 1000 座水电站，九龙江也因此被切割成数百个不连续的、非自然的河段，造成生态破碎，河流生态已完全改变。上世纪改革开放以来九龙江流域开发过程中产生的问题，主要是流域水环境污染和水资源开发带来的问题，直接刺激了政策制定者初始的政策工具选择。上个世纪90年代末以来，福建先后制定了近30项政策文件，涉及流域农村环境综合整治、沿江企业污染监控、家禽养殖、河道采沙、生态补偿等多个领域，对九龙江流域整治的法制化、规范化进程发挥了重要作用。
2. 针对不同污染源，选择适当的政策工具
首先，针对源头工业/农业结构性污染，采取产业结构调整和优化升级的政策。“十一五”期间，福建对九龙江流域污染严重以及落后的生产能力、工艺、设备与产品加大了淘汰力度，如九龙江流域内主要城市――漳州，辖区被切分为工业区、养殖区、种植区、生态保护区、水源保护区等不同区域，实行不同的产业布局、功能定位和发展方向。同时，对流域内不同产业针对性采取禁止或限制措施。例如对电镀、皮革等重污染项目一律喊停；对重污染项目加强污染处理和监控并引导退出或转向；对其他工业项目、畜禽养殖项目严格审批，确保配套污染处理措施到位；对于水源保护区则严加管理，确保用水安全；用足“飞地经济”政策措施，统筹流域各地招商引资工作，源头防控污染。
其次，针对具体的工/农业污染源，采取个别化的治理和监管政策。如针对工业污染企业，九龙江流域内的三个主要城市漳州、龙岩及厦门早在上世纪末就开展了“一控双达标”工作；针对流域内畜牧养殖业产生的点源和面源污染问题，漳州制定了《九龙江流域（漳州段）养猪业污染综合整治方案》，在沿江各县（市、区）积极推行猪―沼―果生态农业模式，2009年政府又推出了“限猪令”，仅2014年3月至6月，漳州龙海市及芗城区两处关闭禁养区内生猪养殖场共计3979家，出售或外迁生猪24.05万头。
再次，专门针对矿产开采采取有效的治理政策。“十二五”期间，福建从宏观上构建了省-市-县（区）矿产资源规划体系，实行禁采区、限采区和可采区分区矿产资源管理。同时，改进开采技术、工艺和设备，以“采矿回采率”、“选矿和冶矿回收率”为重要抓手，提高资源综合回收率。在具体体制机制上，以矿山资源保护及污染排放检测体系为基础，夯实生态环境恢复治理补偿机制、企业责任机制，落实环境恢复治理保证金制度。这些政策措施有力地遏制了矿山资源的开发，也为九龙江流域水资源保护起到了积极作用。
3. 调停地区间利益冲突，保障政策工具的落实
流域管理与行政区域管理间的矛盾以及流域内各行政区间的激励不相容，已经成为我国跨行政区流域水污染治理的主要挑战。进入以利益为核心的政策博弈阶段后，环境治理及政策工具的选择，既要协调不同地区政府形成环境治理的合力，又要约束政府可能的寻租冲动，因此，由利益冲突刺激的政策工具选择也是需要重点关注的问题之一。
九龙江流域涵盖的龙岩、漳州和厦门三地，因经济社会发展水平的不同，对九龙江的利益诉求差异较大。龙岩、漳平两地从1990年以来畜牧业快速发展，2009年，龙岩实现畜牧业产值79.74亿元，而畜牧业中的生猪产业是龙岩的优势产业，在国家奖励的福建7个生猪调出大县中龙岩市占了5个。养猪业不仅对地区经济的拉动十分明显，同时也提高了农民收入，对农民现金收入的贡献排第一。畜牧业对运输物流、建材、机械制造等上下游产业的带动作用十分明显，有效解决了农村剩余劳动力的就业问题，使之成为当地支柱产业。但是，上游的龙岩和漳州积极发展养猪业，处于下游且入海口的厦门，长期以来以九龙江为重要的饮用水源，辖区内经济社会发展较快，利益诉求明显不同于漳州、龙岩两地，这就导致了流域内三地之间的利益冲突。
从1999年至今，福建形成了省-市-县三层的流域整治工作领导小组，领导小组多由一名政府副职担任组长，包括环保、农业、水利等部为组成单位。就九龙江的地区利益冲突协调问题，2007年福建建立了省级九龙江流域水环境综合整治联席会议制度，成员包括省发改委、经贸委、科技厅等行政主管部门以及流域各地级市副职，联席会议下设办公室，挂靠省环保局。负责九龙江流域水环境保护规划和年度整治计划；牵头开展市、县（区）整治工作的指导、督促、检查；牵头制定九龙江流域综合整治专项资金投向；牵头协调事关全局跨设区市的流域整治综合性问题。同时，与九龙江流域地龙岩、漳州、厦门三地也不断加强横向联络，2012年三地分别通过《厦门、漳州、龙岩三市人大常委会关于加强九龙江流域水环境保护的共同决定》，2013年，三地又通过《关于共同推进九龙江流域水环境保护的厦门共识》。 （二）应激：政策工具的影响力呈现
九龙江水污染治理采取了污染物排放标准、限制治理、水环境功能区划、人大和行政督察等不同类型、不同内容的政策工具。这些政策工具指向不同的污染源头，所产生的刺激也各不相同。上世纪90年代以来，九龙江流域禽畜养殖业发展迅速。长期积累的禽畜养殖污染被认为是严重污染事件发展的重要因素之一。为此，福建修订了《关于加强重点流域水环境综合整治的工作意见》，全面启动“限猪令”。龙岩、漳州两地分别下达了地区性《九龙江流域水环境综合治理通告》，具体划定了禁养区、禁建区的范围以及落实了相应的拆迁、补贴额度。
“限猪令”是典型的“命令-控制”型政策工具。通过禁止特定区域内的养殖行为，规定特定行为的发生范围及可采用的技术方法，“限猪令”能迅速清除九龙江源头畜禽污染源、快速改善水环境。该政策工具对政策对象的刺激强度大，效果立竿见影，一项针对养殖户的问卷调查显示，龙岩、漳州两地总清栏数超过100万头，直接经济损失近3亿元。同时，由于生猪养殖大量减少，地区猪肉供需平衡被打破，猪肉价格出现较大波动，“限猪令”还间接影响了当地居民生活质量。针对“限猪令”公众满意度问卷走访显示，虽然环境质量满意度为 85.2%，但物质生活满意程度仅为 35.6%，对政策的信任度为 73%。在接受政策刺激后，政策对象身上所发生的应激将进一步通过各种渠道反作用于政策主体，其利益诉求借由人大、政协的调查活动以及媒体予以反映，从而影响政策工具的优化。自从2009年新罗区开展养殖业污染整治后，被关闭的猪场接下来纷纷转移到交界处。交界处的耕地和林地相互穿插，使用权和所有权极为复杂，由于属地问题无法达成一致，管理权限相互扯皮，补偿奖励标准不一，这些问题交织在一起进一步加剧了九龙江污染治理的难度。
（三）反馈：综合使用多种政策工具
一般来说，水污染治理的政策工具在发展中形成了命令-控制型工具、经济工具、自愿行动工具以及公众参与工具等共同构成的工具箱，而如何从这一工具箱中灵活选择、综合使用不同政策工具有效治理水污染是水污染治理实践中最受关注问题。“命令-控制”型政策工具是污染治理中常用的政策工具。经济工具受到污染物的特性、空间因素以及监督能力的限制，往往是“命令-控制”型政策工具的补充。自愿性政策工具以自愿组织实施为主，但管制压力也是影响该工具制定与效果的关键因素。总的说来，非此即彼的政策工具选择不能有效削减世界上河流流域大量的非点源污染，九龙江水污染治理后期开始综合使用多种政策工具。
1. 以公共财政转移支付，设立生态补偿专项基金
《福建省九龙江流域水污染防治与生态保护办法》第三条明确规定：“设立九龙江流域水污染防治与生态保护专项资金，由九龙江流域内各设区的市人民政府和省人民政府负责安排，专项用于九龙江流域的水污染防治和生态环境保护。”依据办法，九龙江主要流经地设立省市县（区）三级流域整治专项资金。如2003至2007年间，厦门出资4000万元，漳州、龙岩两地出资4000万元，福建省环保局从2005年起每年安排800万元，共计筹集9600万元专项投入龙岩、漳州段环境综合治理中。此外，福建省财政厅还创新了资金分配方式，从2009年起采用“因素分配和项目分配相结合”。九龙江流域综合治理专项资金一分为二，除省级细化分配到具体项目外，按流域交界断面水质、流域面积、整治任务等切块到市、县，由地方细化安排使用。同时，积极构建生态补偿机制，支持经济欠发达地区和建立流域区际间补偿基金，尤其设立下游对上游的生态补偿机制。如自2010年起，厦门市每年出?Y3000万元，反哺上游水环境综合整治建设。
2. 多方筹措资金，建设污水处理设施
九龙江流域各地市不断加大城市基础设施建设，龙岩、漳州、厦门建成污水及垃圾处理厂，龙岩市龙津河河道整治、漳州市内河整治以及厦门北溪引水渠改造工程均进一步疏通了九龙江支脉。同时，积极引入市场化手段，进行城市污水、垃圾处理的市场化改革，污水、垃圾处理费的全面开征等不仅为污染治理筹集了资金，也是利用市场机制综合治理污染的尝试。2009 年福建出台的《关于加强重点流域水环境综合整治的意见》将沿江生活污水垃圾处理设施作为流域整治的重点内容，并提出了九龙江流域污水和垃圾处理设施的建设目标。现在三地的城市垃圾、污水处理能力已基本能满足城市发展需要，极大地改善了九龙江的污染源治理。
3. 加大环保宣传力度，开展生态示范区和绿色城市建设
生态示范区和绿色城市建设、生态农业、清洁生产等自愿行动政策工具，以及环保宣传、污染源信息公开、舆论媒介监督、环境保护非政府组织等公众参与政策工具也更多地被应用到九龙江治理中。《环境保护法（试行）》为公众参与环境保护提供了法律依据，环保宣传、强制信息披露、企业环保曝光等政策工具为公众参与提供了可能。在九龙江水污染防治工作中，三地环保部门都重视环保知识的宣传及民间力量的调动。2013年成立的厦门、漳州、龙岩三地高校环保志愿者联盟，联合开展了以环境保护为目的的宣传教育、科学研究、水质调查等活动，共同致力于保护九龙江。福建充分发挥人大、政协的监督制约和参政议政作用，重视科研院所在水污染防治中的智力支持作用，加大不同地区部门之间的污染治理经验交流，积极进行污染源调查工作，引导公众改变生产方式。如人大代表“九龙江流域水环境保护情况”专题调研；对养猪户种植狼尾草、黑麦草的宣传和技术培训；推广猪养殖废水干湿分离技术等。
三、“刺激-应激-反馈”模型对
水污染治理政策工具选择的启示
水污染治理是重要的公共行政实践领域。如何选择和优化政策工具，搭建从政策制定到政策执行的桥梁，是各级决策主体必须解答的问题。本文以政策执行互适理论为基础、基于水污染治理相关利益者间的互动博弈而构建的“刺激-应激-反馈”政策工具选择模型，为解答上述问题提供了有价值的视角。该模型正视了政策工具选择和优化所具有的动态性特征，将关注点引导至政策问题的界定和分析上，厘清了从刺激――初始政策工具选择、应激――政策工具影响力呈现，到反馈――政策工具优化这一政策工具选择和优化的在内逻辑，能较好地解释水污染治理中各主体的互动博弈行为，和各行为者在政策各阶段的行为状态。“刺激-应激-反馈”模型，概念化了水污染治理政策工具选择过程中各行为主体的互动行为，可以复盘分析水污染治理政策工具的优化选择过程，也可为推演政策工具的选择和优化提供逻辑思路，具有一定的理论解释力和应用价值。 结合福建九龙江流域水污染治理的实践，“刺激-应激-反馈”模型对水污染治理政策工具选择的启示包括：首先，由法律法规构成的制度环境至关重要，它们既限定了政策工具的范围，也是政策工具的合法性来源。在政策工具的初始选择阶段，政策主体所要做的不仅是在宏观制度背景下选择针对性的政策工具解决不同污染源，而且要正视并妥善处理地区间利益冲突，保障政策工具的有效落实。其次，不同政策工具代表着不同的刺激量，会导致流域内政府、公民、企业和组织等产生应激反应，这种应激既是政策工具影响力的呈现，也会通过各种渠道反馈回到政策工具选择上来，并最终推动政策工具的调整和优化。福建在治理九龙江水污染问题中开始综合使用各种政策工具，呈现出从直接管制政策工具，经由经济工具，转向重视公众参与政策工具的趋势。最后，九龙江流域水污染治理的政策工具选择也表明，政策工具选择是一个动态的过程，具有“刺激-应激-反馈”的行为表征，僵化干预与单一政策不能有效解决公共问题，需要基于公共问题所处的社会、政治、经济等环境特点，进行多种政策工具的组合治理。
