体制与革新:中国农村社会保障透视
社会保障(SOCIAL SECURITY)即国 家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度｡它指的是社会成员因年老､疾 病､失业､伤残､生育､死亡､灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时,依法从国家 和社会获得基本生活需求的保障｡
一､我国社会保障现状
我国目前 的社会保障资源分 配严重失衡,主要集中于城镇,农村地区儿近空白｡“从全国社会保障费用支出的情况来看 ,占总人口80%的农民,只享只社会保障支出10%左右,而占总人口20%的城市居民,却占到9 0%｡从人均社保费用来看,城市居民是农民的20倍以上｡”
1.农村社会保障形式单一,水 平低,覆盖面小,社会化程度低,二元城乡收入差距进一步扩大｡我国有80%的居民住在农 村,但农村始终处于中国社会保障的边缘,有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排 挤在保障体制之外,城乡居民收入之比却在不断扩大,1988年到2004年分别为2.51/1,2.65 /1,2.79/1,2.9/1,3.1/1,3.2/1,3.21/1(资料来源:国家统计局)｡考虑到农民生产性 的开支,比例差距将会更明显｡农村还存在着大量救剂｡以养老保险为例,从1991年到2000 年,农村养老保除基金积累总额才195.5亿元,2000年当年领养老金的人数仅97.81万人,到 2002年底,我国养老､医疗和失业保险的覆盖面分别是只占全体居民的18.3%､10.7%和13% ,还没有达到国际上20%的最低标准｡从江西､湖北､湖南等省市历年的统计公报来看,其 中的城市的参保数量占去了绝大部分比重｡2000年底,全国除重庆市以外的30个省市区最低 生活保障对象319.2万人,仅占农业人口的0.36%,占应保人数的12??2%｡
2.市场经济的发 展不为吞噬传统农村集体､家庭和土地等传统的保障空间,农村公共福利事业发展缺乏主体 ｡在计划经济体制下,国家只对农村社会保障进行适当投入,而主要依靠集体经济和自身家 庭,土地这种保障效能低､稳定性高的保障手段得到充分利用｡但随着改革开放的不断深化 ,集体､家庭和土地等传统保障功能受到了不同程度的削弱｡1988~2000年的三年中,农民 人均收入来自农业的纯收入不断递减,1998年比1997年减少30.25元,1999年比1998年减少5 7.42元,2000年比1999年减少43.94元｡实行计划生育政策以来,独生子女增多,农村家庭 规模缩小,进一步弱化了家庭和养老功能｡80年代以来,中国人口老龄化速度加快,更加重 了农村的养老保障任务｡再者,随着农村人口尤其是青壮年大量外出,非农就业机会开始增 加,收入来源也呈现多元化趋向,农业和土地收入的相对重要性不断下降,因此土地保障功 能也趋于下降｡
3.现行的社会保障体系不健全,管理不完善｡农村社会保障呈条块分割局 面,缺乏统一的管理办法和监督体系｡从管理机构上看,突出表现为多头管理､政出多门, 不同的利益关系引发了管理决策的矛盾冲突,也降低了工作效率,最终导致了一系列的问题 :农村社会养老保险关系问题､农村社会养老保险资金的保值增值问题､因病致贫､返贫问 题等等｡尤其是在基金管理上,由于缺乏监督,社会保障基金被挤占､挪用和非法占用的情 况时有发生,安全得不到保障｡
二､发展与稳定――必然选择的“帕累托最优”
“效率 优先”论认为中国经济的建设在很大程度上依赖于农村劳动社会保障体系缺乏所导致的劳动 力低成本,扩大农村社会保障制度会阻碍我国经济的发展｡我们知道,计划经济体制因为过 度平等而导致效率缺乏,最终影响了人民生活水平的提高｡然而又必须看到,以效率为核心 的市场经济体制虽然使经济水平迅速提高,但同时也带来分配不均､贫富分化等问题｡中国 农村社保体系建设的滞后阻碍了农业社会和经济的发展,影响到整个农村和国家的经济与社 会稳定,成为我国现代化建设和农村市场化改革的“瓶颈”,因此,完善有中国特色的农村 社会保障体系具有十分重要的现实意义｡
1.政治学意义:社会保障是国家和政府的一项公 共财政职能,农民应该是享有社会保障的主体｡农村社会保障的切实推行在稳定农村社会秩 序 的同时,为党和政府创造更大统治合法性,扩大和稳固党的执政基础创造条件｡“社会保障 制度的政策是社会财富和资源的再次分配｡在现代社会,财富和资源的分配始终受到政治和 市场双重力量的支配｡如果说社会财富资源和初次分配主要由市场力量决定的话,那么社会 财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了”｡北京大学王思斌教授认为,社会 保障是经济体制改革的配套工程,是社会的稳定器,是人们基本生活的保护者｡党的十六大 指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,是社会稳定和国家长治久安的重 要保证”,“有条件的地方,探索建立农村养老､医疗和保险和最低生活保障制度”｡随着 “十一五计划”的制定和社会主义新农村建设的实施,做好农村社会保障工作就更成为党和 政府的工作中心｡
2.经济学意义｡完善农村社保制度,首先能缩小城乡差别,调整收入分 配,弱化收入的恶性悬殊,从制度上消灭极端贫困者;其次能保持社会稳定,创造良好的发 展环境｡“橄榄型”社会(地位或者收入)分层是最稳定的结构模型｡健全的社会保障制度可 以在一定程度上防止社会底层的群体过度膨胀,创造和谐的发展环境;再者还能促进社会各 项事业的发展｡人的需求理论说明,生存需要是第一位的,要想拉动投资和消费需求,刺 激经济增长,就必须扩大农民消费者的购买力｡农民的养老､医疗､婚嫁､教育等问题没有 得到足够的保障,就会失去更高的消费信心｡
稳定公平与发展效率在国家发展内部进行隐 性博弈,二者都是社会进步的必要条件和基本表现｡它们各自成为一股推力,又能相互构成 拉力,并且在整个社会的平衡层面形成合力｡“帕累托最优”本是社会学里的一个概念,是 指既命名自身的功能发挥到最大,又不降低其他功能发挥的一种状态｡合力的内部结构和方 向选择,可以看作是国家在发展与稳定两个层面的投入大小和偏向程度,要使合力最大,就 得全成考虑,科学分析,找到“帕累托最优”的均衡点,既促进效率又保证公平｡
三､权 利与财力――理想与现实的合理交接
“经济决定”论认为当前国家经济实力不够 强大,即 使勉强建立保障体系,也会因为资金问题而产生严重后果｡“阶段”论也认为实施农村社会 保障是工业反哺农业高级阶段的主要措施,而现阶段我国的工业不成熟,不宜大力展开｡
然而欧美国家普遍建立社会保障并不总是在经济繁荣的时期,相反是大萧条时期｡从社会经 济发展水平和政府财力的角度看,我国也已经具备了实施农村社会保障的条件｡卢海元等通 过对较早建立农村社会保障制度的德国､法国等13个欧盟国家进行专题比较研究,结合具体 国情和同条件发展中国家的社保情况分析,证明了我国现在推行农村社会保障的可行性｡在 医疗保障方面,“全国有3000万左右的贫困人口,6000万农民处在温饱线上,假定政府要对 6000万农民做转移支付,以人均50元的较高标准计算,全国财政转移支付的总量是30亿元｡ 以 我国2万亿财政收入的盘子来看,只占0.15%;相对于许多上千亿元的重大基建项目来说,也 只是一个项目的几个百分点｡所以这里不是有没有钱的问题,而是财政预算能不能对贫困农 村地区的医疗卫生给予更高的优先权的问题”｡左学金等也认为 ,“社会保障制度并不必 然和一个国家或地区的经济发展水平相适应,它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政 治及文化因素密切相关｡”
四､基本原则与参考模式
自从1980年经济 合作与发展组织在 巴黎会议上提出了“福利国家危机”的警告以来,高福利社会保障制度的缺陷已经为人们所 认识,近年来,英美发达国家因就业､养老等社会保障问题引发的罢工浪潮带来的巨大危害 更是值得世界各国思考和警醒｡经验和启示是双向的:既要尽量根据广大人民的要求和社 会 发展需要充分提高社会保障水平,又要根据实际国力和现实条件制定合适的社会保障标准和 水平｡综合考虑多种因素,具体的社会保障制度必须遵循以下几个原则:
1.地区差异｡坚 持实事求是､因地制宜､分类实施､量力而行的原则,推行农村的社会保障体系建设;2.分 步分期｡现存的社会保障问题是多种历史､现时因素发展变迁异化而形成的,要解决和改善 就必须遵循发展的客观规律,一刀切地制定全覆盖高水平的社会保障政策只能适得其反,我 们必须分步聚地实施,由量变形成质变;3.适度控制｡制定一个适度的标准,既能够使低 收入者得到制度保障,同时又会丧失寻找新工作机会的动力;4.发展为本｡社会保障标准较 高也会带来负面问题,因此要坚持生活救济与生产扶持相结合,从资金及技术､信息上扶持 兴办经济实体或其它生产项目,发展生产,增强自我保障能力｡
综合以上的考虑,我们可 以构建“‘一基一特一附加’的三维‘弹性’社会保障制度”的参考模式｡
三个层面分别 是“基本保障”､“特殊保障”､“附加保障”:基本保障是法定的,层次低,范围广,由 社会福利､社会救助､优抚安置､最低生活保障制度等组成｡基本保障资金以财政支出为主 ,支付方式采用半积累半现收现付制;特殊保障包括特殊群体保障与特殊状况保障｡特殊群 体包括老､弱､病､残､贫等群体,国家集体共同出资建立覆盖以村落为单位的保障中心, 构建点对点保障网络;特殊状况主要指意外灾害､疾病､工伤､生育等,主要采取“社会统 筹与个人账户相结合”的方式进行交纳,以国家集体支付为主;附加保障以商业保险为主, 主要是为基本保障和特殊保险之外的收入较高的公民提供保障,属自愿性质｡费用完全自负 或分部与集体共同支付｡
这三维的保障体系覆盖了不同的层面,相互交叉又各有突出,更 重要的它是一种弹性的科学的考察监督制度,动态地考察保障对象的生活和经济变化,及时 调整,合理分配,避免资金的重复利用和浪费｡
在模式运行时间我们要做好三个主体工作 ｡充分发动社会各届力量支持社会保障工作的发展,拓宽社会互助的领域,开发社会互助的 新途径､新方法;国家和政府要做好立法､保值工作,创造良好的外界条件;家庭和个人要 积极借助各项政策和优惠,主动发挥创新精神,努力改变现状｡
然而最终,我们又要跳出 “只缘身在此山中”的狭隘局限,正如复旦大学人口研究所梁鸿教授所认为的那样,建立农 村社会保障是一种“权宜之计”,而非“长久之计”,最终只会走向与国民保障体系的接轨 ｡我们关于农村社会保障诸多思考仍基于我国的历史现状,改善并不是最终的结果｡我们有 理由展望,随着国力的日益增强以及和谐社会建设步伐的不断推进,我国的社会保障体系也 将进一步完善,农村社会保障工作将进入一个新的历史局面｡??
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