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新时期完善《档案法》的若干思考

出处:论文网
时间:2019-03-31

新时期完善《档案法》的若干思考

  我国《档案法》形成于改革开放时期,但立法观念和思想仍遗留了计划经济色彩,强管制弱服务,重保密轻公开,形成保守而不开放的管理风格,重视国有档案而忽视民间档案,将档案简单视作资料而未当作可供利用的资源,现有管理体制只专注于已有档案的保管,而长期忽视源头管理及下游开发。在政府信息公开的背景下,在人权保障的要求下,档案工作应为经济社会发展服务。

  一、现行档案法存在的问题及原因分析

  (一)强管制弱服务,重保密轻公开。档案法雏形形成于解放战争时期,其指导思想、立法宗旨重在保守国家秘密,防范和打击破坏或篡改、损毁国家档案。随着民主人权观念不断深入,档案工作为社会管理服务,为经济建设服务,为民服务的理念都没有与时俱进,更没有同《信息公开法》接轨。

  (二)重国有档案轻民间档案,重传统档案轻新型档案。国有档案一直是档案法调整的重点,管理体制日趋成熟。但今天档案所有制多元化,来源多样化,导致管理复杂化。随着经济的发展,市民社会的发育,民间档案生产日益增多,内容也越发重要,已成为不可忽视的重要档案组成部分。但对民间档案的法律调控一直处于空白,目前只延伸至企事业单位档案,对私营、民营企业档案管理阙如,民间档案管理无法可依,导致随意处置,散落、灭失危险大,甚至有人利用公共性、价值性强的民间档案牟利。随着信息技术的发展,新型档案也层出不穷。如电子文件形成的电子档案同样内容重要,颇具价值。但因其生产、流转、保存、利用均具有高度的虚拟性与技术性,如不加立法规范,同样蕴含巨大的管理漏洞与不可预见的风险。

  (三)强资料弱资源,重收集与保密轻开发利用。档案立法将档案视作资料,看不到其价值和生命,只专注其历史意蕴和文化遗存,或视为某种记录或证据,无法透视其饱含的经济、社会、文化思想价值,而通过二次开发可以重新阐释和激发其生命。任何有形或无形的存在均可视作一种资源,档案即是此种资源宝库,如从科技档案中可以开发出新技术、新工艺,同样可创造收益,从历史文化档案中可以发掘史料,作为文化产业的历史依凭和后续开发基础。我国长期将档案视作资料,重在收集,重于保密。而视作资源则会专于开发、长于利用。档案是一种错置的资源,一旦修正其利用方式方法,其经济上会增值,文化上会增彩。

  二、完善档案法的对策及建议

  (一)与政府信息公开要求衔接,与为民服务功能相适应。《政府信息公开条例》的立法原意是保障人民的知情权,从而实现参与权,最终扩大人民民主。政府的决策、执行过程要透明,而决策执行中形成的档案,只要不是秘密事项,就必须向人民群众公开,从而对政府形成一种事后的监督,这有利于政府依法行政、科学执政。对于政府档案须从立法上明确公开的范围、公开的程度、负有公开责任的主体、公开的方式、公开的对象,以及规定拒不公开的责任及处理方式和制裁手段。档案公开不仅是建设透明政府的要求,也是为民服务的要求。随着市场经济和社会文明的深入拓展,档案所具有的经济、社会价值日益彰显,对档案的公开也是与人的全面发展密不可分。人类要实现经济增值,文明延续,文化传承,对档案的掌握与利用不可缺少。站在现存档案的基础上进行价值的二次开发和内涵的深度发掘,不仅可创造物质财富,也可传承文明,开拓创新,从而实现人类文明的延续、经济社会的持续。

  (二)有所为有所不为,建设档案立法的薄弱环节。新型档案还处在法律不健全状态。而随着全球信息化的迅猛发展,电子档案生产更为巨量、更为快速,也更易灭?、更易篡改,因而电子档案的管理方式完全不同于纸质档案,法律也不能参照传统档案管理办法。《中华人民共和国电子签名法》的颁布实施,从法律上写定了电子文件的有效形式及管理方法,这些电子文件转化为档案,对其归档和管理随之会成为重要问题。而我国现行档案法并无规定,这极大地影响了电子文件的归档管理与电子公文的规范管理。应及时将地方立法、部门立法上升为全国统一适用与施行的法律,以减少下级立法之间冲突,统一规范从而推动电子文件的使用,规范电子档案的管理。立法上因针对问题迭出环节重点立法,一是保护国家公共档案资源的安全,重点保护非国有档案中的国家秘密、商业秘密;二是妥善保管人事档案、劳动档案,从立法上对人力资源主管部门课以法律责任,责令其设置专门档案管理部门配置必要的人员、资金,制定专门管理办法,规范人事档案接收、移交、保管程序,为处于弱势地位的劳动者提高强力保护。

  (三)立法先行,建立健全档案的开发利用制度。目前《档案法》规定的档案利用、使用制度流于简单化、原则化、形式化,应建立健全档案利用制度,规定档案拥有者、管理者、使用者各方的权利义务。力求权利义务明确,权责均衡,实现法制统一。

  1. 建立档案开放、利用惠益分享制度。档案资源开放利用潜力巨大、可将潜在价值转化为现实利益。档案相关利益方有所有者、管理者、利用者、受益者。对档案的利用应事先制定一套利益分享机制,保证利益均沾,实现利益均衡,惠益分享。应根据所有者权益、管理者、利用者投入大小、贡献大小、受益者受益水平来制定一套利益分享规则的程序,确保不出现利益纠纷,从法律上促使所有者积极主动提交档案供给专业部门、人员管理利用,开发利用创新者投入人、财、物力开发创新。唯其如此,档案才能从资料变成资源,相关利益者人人受益,人人积极才会引发永续发展。

  2.建立解密和鉴定制度,限制自由裁量权。《档案法》对国家档案规定了长达三十年的保密期,甚至涉及国家安全或重大利益的档案可长于三十年。建议一是适应社会需要,可研究缩短保密期,建议二是立法规定逐步废除利用档案审批制,改为登记制,扩大公民权利,开放已解密的公共档案。立法上有了规范的解密制度、鉴定制度,就能较为有效地限制相关部门的自由裁量权,防止和制约其动辄以秘密档案、高等级档案而拒绝相关组织及人员合法利用。制度的明确、确定会带来后果的一致性、安定性以及可预见性,可以较好地限制管理者的自由裁量,自由解释,从而最大限度的开发利用现存档案资源。

  3.拓展利用方式,建立多元利用制度。当代社会档案的保存、复制、保管、流转、利用也呈现出电子化、信息化特征,信息化手段让档案安全性更强、流动性更快、传播范围更广、受众更多且成本更低,可最大程度开放和保护同时进行成为可能,从而赋予档案以二次生命力,深度开掘其价值,建议从法律上明确缩微档案、影像档案的同等法律地位,促进档案的数字化、声像化,并对多媒体、数字化的保存、检索、复制、利用、开放形式赋予合法效应,澄清相关标准,促进全社会以多种方式保存保护档案资料,开发利用档案资源,形成可持续的档案建设与管理社会环境

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