我国财政改革的目标定位和政策取向
[关键词]财政改革；公共财政；财政政策
一、对我国财政改革发展情况的基本评价
（一）我国财政改革的成效
近十年来，经过不断地改革，我国经济发展非常快、变化非常大。从财政领域来看，财政改革、财政政策、财政管理变化比较大，改革力度也很大。
1.财政领域经过近十年的改革，新的财税体制框架已基本确立。我国财政体制、税收制度按照市场经济及其制约下的公共财政的要求有了很大的变化，包括中央和地方的分配关系、国家和企业的分配关系、税制的分配关系都有了很大的变化，按照市场经济的要求更加规范。
2.中国的财政政策在我国的社会经济发展过程中起到了非常大的作用。我国从1998年开始到2004年实施的积极的财政政策，发行长期建设国债9100亿元，对我国经济的增长起到了非常大的作用。从理论上来讲，经济的增长靠的是“三架马车”———投资、消费、出口的带动，而积极财政政策对投资、消费和出口的增长起到了非常大的作用，通过这三方面最终促进我国经济的增长和结构的调整。可以说，到目前为止经济形势之所以这样好，很大程度上要归功于积极财政政策的实施。
3.财政管理包括预算管理、支出管理，近年来的变化也比较大。我国历史上，财政改革的重点是放在收入方面，在支出管理、预算管理方面，我们和市场经济国家差距比较大。从预算编制到预算执行，在透明度、管理办法方面都和国外有比较大的差距。近几年我国财政预算管理改革的力度很大，使我国的财政管理向着制度化、规范化方向迈进。
4.通过财政改革以及政策性调整，中央、地方及全国的财力都有了较快增长。就全国而言，1980年全国的财政收入大约是1000亿元，1992年全国的财政收入也只有3400亿元，而到2004年全国的财政收入已经超过26400亿元。总体财力的提高，对政府宏观调控能力的改善，对整个国家社会经济的发展发挥了非常明显的作用。
（二）我国财政改革目前面临的问题
1.财政收入占GDP的比重仍比较低。1978年，我国财政收入占GDP的比重是31%，之后不断下降，到1996年这一比重下降到10.7%，从1996年到现在，财政收入占GDP的比重开始回升，到了2004年这一比重上升到19.3%.尽管如此，应该说目前这一比重仍然偏低。依据是：一是这一比重与政府宏观调控的要求相比、与我国经济发展对财力的要求相比还有很大差距。有很多事情需要财力支持， 但因财力不足，使之无法满足；二是这一比重与国际相比还有很大差距。据世界银行有关统计数据，低收入国家财政收入占GDP的比重约为23%，中等收入国家27%，高收入国家达40%.由此可见，我国这一比重同世界其他国家相比严重偏低。不管从国外的情况来看，还是从过去的100年多来看，亦或从发展趋势来看，财政收入占GDP的比重均呈现不断上升的趋势，可以说财政收入比重提高的趋势是现代社会、现代市场经济发展的一个必然规律。
2.财政赤字和债务规模表现出加速膨胀的趋势。财政赤字在“八五”期间（1991年-1995年）大约每年不足400亿元，“九五”时期（1996年-2000年）大约每年1300亿元，2001年到2004年财政赤字大约每年3000亿元，财政赤字的规模在不断提高，从而也使我国总体的债务规模提高的速度非常快。财政部向社会发行的债务，1991年为93亿元，到1995年已达1510亿元，2004年的债务收入高达7022亿元，其中长期建设国债1100亿元。我国目前已进入债务高峰期，即借新债还旧债，2004年还本付息规模是2900亿元，加上巨额的赤字，所以债务发行规模急剧扩大。到2004年底，我国的债务余额为22000多亿元，略低于上年的财政收入。这也是影响我国下一步财政发展战略的重要因素。
3.中央财政的财力在下降，债务在上升。中央的财力等于中央财政收入加上地方对中央财政的上解减去中央对地方的税收返还。到目前为止，中央财力占全国财政收入的比重大约不到1/3.由于我国的财政赤字与债务都是指中央财政的赤字与债务，所以目前中央财政的债务依存度已超过60%.因此，尽管我们的财政状况有改善，但潜在的风险依然存在。
4.财政支出方面存在很多问题：首先是财政资金总量不足和财政资金浪费的现象并存，即一方面财政资金比较紧张，另一方面存在财政资金浪费的现象。具体表现在：一是我国建设领域存在大量盲目建设、重复建设，盲目引进、重复引进的问题，这主要是领导决策机制的问题；二是我国城镇建设浪费现象严重，大拆大建，大搞形象工程、政绩工程，超过了国家和地方财政的承受能力；三是法制不严，纪律松弛，腐败严重。其次是财政分配的格局与市场经济的发展要求还很不适应，财政“缺位”和“越位”的现象并存。财政缺位即财政应该支持的却支持不到位，表现在对教育、环保、“三农”等方面；财政越位即在改革发展的过程中财政不应支持的、财政应该退出的领域，却没有退出。第三，财政供养的人口太多。比如1996年，财政供养人口数量为3672万，比1978年增长了27%；供养比例也由2.1%增长到了1978年的3.0%.目前，财政供养人口数量已经达到了3840万，其中公务员是1000万，事业单位职工是2800万，这对各级财政都形成了很大压力。
5.地区间经济发展的差距扩大。尽管西部地区近几年增长势头比较快，但与东部地区相比，仍然比较滞后。在1995年，东部地区的财政收入约占全国财政收入的50%，中西部地区约占到49%；2000年东部地区这一比重上升为56%多，西部地区已不到44%，到2004年东部地区的财政收入占全国财政收入的比重超过60%.因此，中西部地区的财力现状对地区经济发展的支撑能力比较弱，对科教文卫和社会发展的支撑能力同样也比较弱。这就是说，从长远发展趋势来看，地区间经济社会发展的后劲是不同的，中央财政下一步应该有所作为，特别是在缓解区域间财政、经济及居民收入水平、消费水平之间的差距方面，应该承担起重要的职责，要进一步通过财政政策、财政改革防止差距的扩大。
6.基层财政非常困难，尤其是县乡两级财政困难。主要表现在：第一，基层财政赤字面非常大。全国县级预算单位大约有2400多个，赤字面大约占到1/3，而且主要分布在中西部地区。第二，债务情况严重。截至目前，乡本级、村本级债务余额大约是3259亿元，其中乡本级债务是1776亿元，村本级债务是1483亿元，而县本级债务余额大约占到县乡村三级债务总额的70%.第三，工资拖欠严重。现在，我国仍有许多地方发不了工资，主要集中在中西部地区的基层，表现在两方面：一是工资政策不能兑现，财政没钱，二是不能按时发工资，欠发工资。
7.财税体制改革领域存在很多问题。第一，事权的划分存在弊端。最大的弊端是中央本级的事权没有完全明确，中央本级应该做的事情下放到地方，事权下放，财力集中，成为基层财政困难的重要原因。尤其是，教育方面的事权没有理清，基础教育包括农村教育事权下放到基层，基层完全没有能力承担。中央和省本级只重视高等教育，忽视了基础教育。第二，地方税制体系改革不完善。地方税种改革滞后，税权划分不合理。第三，企业所得税实行内外资企业两套税制。内资企业的税负为22%，外资企业的税负为11%，内资企业无法公平地参与竞争。第四，转移支付制度存在很大的弊端。目前，财政部对地方的各类转移支付大约每年9000亿元，其中税收返还近5000亿元，财力性转移支付包括各专项拨款是4000多亿。存在的问题：一是转移支付中的税收返还按基数法分配，对改善地区间的发展差距和财政差距非常不利；二是专项拨款太多，总量多，分配不规范，透明度不高。
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