完善紧急状态立法保障公民的宪法和法律权利
四是抵抗权制度。抵抗权制度起源于对政府滥用权力的限制。这种限制是通过权利的 限制，而不是宪法和法律的限制，也就是说，当政府存在着违反宪法和法律规定行使紧 急权力的情形时，依靠任何宪法和法律手段都无法纠正和控制政府非法行使紧急权时， 公民可以对政府行使应急权力行为行使抵抗权，作为对紧急状态合法性的保障措施。第 二次世界大战之前，紧急抵抗的法律化程度并不高。二战后，由于联邦德国的《赫森宪 法》、《布雷门宪法》和《柏林宪法》以及《1949年民主德国宪法》，将抵抗权纳入宪 法条款，抵抗权开始成为宪法权利的一部分。关于抵抗权，一些国家的宪法和法律中都 有规定，成为紧急状态制度的重要组成部分。如1953年6月5日《丹麦王国宪法》第 42条 规定：在紧急情况下，紧急法案在议会通过后立即呈送国王批准，但上述规则仍需由公 民复决定夺。1949年《德意志联邦共和国基本法》第20条规定：所有德国人都有权在不 可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。
总之，从世界各国的紧急状态法律制度的整体结构来看，所有的制度都是围绕着法治 行政原则来设计的。其核心精神是为了保证政府能够依据宪法和法律的规定来行使应急 管理权力，最大限度地避免由于行使应急权力而对公民权利和宪法秩序造成不必要的损 害和破坏。
（四）国际法对紧急状态的法律要求：
关于紧急状态，在有关的国际人权公约中也有所规定。这些规定主要是从保护基本人 权的角度出发的。如1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定：（1）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾。且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会的理由的歧视。（2）不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8条（第1款和第2款）、第11条、第15条、第16条和第18条。（3）任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。很显然，上述规定，通过规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。这些不得克减的权利包括生命权，免于酷刑的权利，不得为奴，思想、良心和宗教的自由等等。
1976年，国际法协会组织小组委员会专门研究在紧急状态下如何处理维护国家生存和 保护公民权利的关系。经过6年研究，起草了《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最 低标准》。经该协会人权执行委员会两年的研究和修改后，国际法协会于1984年通过并 公布了这一文件。《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》为各国制定调整紧 急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施，企望防止政 府滥用紧急权力，最低限度地保障公民的权利（注：参见莫纪宏、徐高著《外国紧急状 态法律制度》，法律出版社1994年，11月第1版，第92页。）。
二、我国紧急状态的立法演变和法律制度的主要内容
（一）我国紧急状态的立法演变：
当紧急状态发生时，有关国家机关，特别是政府仍然按照法律的规定采取必要的紧急 措施，以期迅速恢复由于紧急状态而造成的社会混乱局面，这样的立法意识早在民国政 府时期就有所体现。
1912年《中华民国临时约法》第36条规定：“临时大总统得依法律宣告戒严”。据此 ，临时参议院于1912年12月15日公布了《戒严法》。该法主要模仿了日本的《戒严令》 。规定宣布戒严，以遇有战争或其他非常事变为限。《戒严法》规定戒严地域分为警备 地域和接战地域。在警备地域内，与军事有关的地方行政和司法事务，其管辖权移至于 该地的司令官。在接战地域内，地方行政与司法事务的管辖权移至于该地的司令官。在 戒严地域内，司令官有权采取下列措施：
1、停止集会、结社或新闻、杂志、图画、告白等之认为与时机有妨碍者；
2、凡民有物品可供军需之用者，或因时机之必要，禁止其输出；
3、检查私有枪炮、弹、药、兵、器、火具及其他危险物品，因时机之必要，得扣留或 没收之；
4、拆阅邮信电报；
5、检查出入船舶及其他物品，或停止陆海之交通；
6、因交战不得已时，得破坏毁烧人民之动产不动产；
7、接战地域内，不论昼夜，得侵入家宅、建造物、船舶中检查之；
8、寄宿于接战地域内者，因时机之必要，得令其退出。
1926年7月，国民革命军誓师北伐时，广东国民政府特制定了《戒严条例》，于1926年 7月29日公布。此条例共11条，比《戒严法》规定要简单，将宣布戒严之权，改为属于 总司令；临时宣布戒严之机，概括定为属于各该地军事长官；并规定此条例于宣布解严 后失其效力。其余内容，与《戒严法》大致相同。
1930年10月，立法院军事委员会提请起草《戒严法草案》，1934年11月29日由国民政 府公布了《戒严法》。该戒严法与民国初年戒严法比较相似。但突出了立法机关在戒严 期间的权力，规定遇有战争，对于全国或某一地域，应施行戒严时，国民政府经立法院 之议决，得宣告戒严，或使宣告之。并规定，在接战地域，犯有以下罪行的，由军事机 关自行审判，包括内乱罪，外患罪，妨碍秩序罪，公共危险罪，伪造货币、有价证券及 文书印文各罪，杀人罪，妨碍自由罪，抢夺强盗及海盗罪，恐吓及掳人勒赎罪，毁弃损 坏罪等等。
1948年5月19日，国民政府对《戒严法》进行了修正并公布施行，1949年1月14日，又 以总统令修正了第8条条文。这部《戒严法》颁布后一直到 20世纪末还在台湾省实施（注 ：参见莫纪宏、徐高著《戒严法律制度概要》，法律出版社，1996年6月版。）。
新中国成立之后，为消灭国民党残余势力的破坏活动，保卫新生的人民政权，凡人民 解放军解放了的地方都实行军事管制。于1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会 议共同纲领》第14条规定，凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国 民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委托人员组织军事管制委员会和地 方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时，召开各界人 民代表会议。军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。 据此，在中央和地方的层次中设立了大区制度，并且相应地设立了大区军政委员会。19 49年12月16日，中央人民政府政务院第11次政务会议通过了《大行政区政府人民政府委 员会组织通则》。根据该通则的规定，在解放初期，设军政委员会的目的是“为实施军 事管制建立军事秩序”。各大行政区军政委员会由政务院提请中央人民政府任命，享有 在本辖区内颁发决议和命令、任免干部、编制概算和预算、领导所属各省市县地方人民 政府的工作、转发政务院的决议和命令等权力。但军政委员会存在的时间并不很长。截 止到1950年10月，只有华东、中南、西北、西南4个大行政区仍设有军政委员会，军政 委员会已经很少拥有进行军事管制的职权。1952年11月15日，中央人民政府委员会第19 次会议通过了《中央人民政府关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决 定》，明确规定大行政区人民政府或军政委员会一律改称为行政委员会，它们只是代表 中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关。至此，从全国范围看，军事 管制的使命基本结束。
在“文化大革命”初期，由于一些地方发生武斗现象，社会秩序遭到严重破坏，1967 年1月，中共中央发出了《关于广播电台问题的通知》，该通知规定：革命群众同那些 控制广播电台的走资本主义道路当权派进行斗争的广播电台，一律由当地人民解放军实 行军事管制。1967年3月19日，中共中央军委根据毛泽东的指示，作出了《关于集中力 量执行支左、支农、支工、军管、军训任务的决定》。依据这一指示，中国人民解放军 大批人员投入了“三支两军”。1968年9月2日，中央军委、中央文革发出《关于工人进 军事院校及尚未联合起来的军事院校实行军管的通知》，通知说：“伟大领袖毛主席批 示，如工人条件成熟，所有军事院校均应派工人随同军管人员进去，打破知识分子独霸 的一统天下”。
在“文革期间”的整个军管过程中，中共中央决定，凡是对文革运动领导发生困难的 地区，各种档案和机密资料一律交军区代为保管；派解放军维护国际旅客联运列车秩序 ；一切重要的粮仓和物资仓库、监狱，以及其他中央规定必须保护和监视的重要单位， 都要派出军队，实行军管，以维护必要的秩序；对于陷于瘫痪或半瘫痪状态，或者被坏 人篡夺了领导权，或边防、沿海，或交通要道（码头、铁路局、海港），或专政机构，或 机密要害部门，或国防企业事业单位，国防工厂、仓库等单位，都应实行军管；由军队 接管民用航空系统，对长江航运局、铁道部、国防工业部、国防科学技术研究院及所属 单位实行军管，对邮电、电台、消防等单位实行军管。由于军管中出了问题，1972年8 月21 日，根据毛泽东的意见，中共中央、中央军委发出《关于征询对三支两军问题的意 见的通知》，并附《关于三支两军若干问题的决定（草案）》，提出了为加强党的一元化 领导，凡是实行军管的地方和单位，在党委建立后，军管即可撤销；军管人员除少数需 要留下担任地方工作之外，其余退回部队；少数有某种特殊需要的地方和单位，对外可 保留军管名义，对内不再行使职权。此后，军管人员陆续撤回部队。
建国以后，在紧急状态法领域的重要立法是关于戒严的法律规定。我国的戒严制度首 次确立在1954年《宪法》。该《宪法》第31条规定，全国人民代表大会常务委员会决定 全国或部分地区的戒严。“文化大革命”中，因《宪法》事实上被搁置，所以，在实践 中，实行的是相当于戒严的军事管制制度，而且也不是依法建立的。1975年《宪法》取 消了1954年《宪法》关于戒严制度的规定，但在实践中，却采取了戒严措施。如1976年 4月5日下午7时许，民兵1万人、公安干警3000 人、卫戌部队5个营分别在天安门广场四 周的有关地点集结待命。夜晚，在天安门广场实行了戒严。1982年《宪法》恢复了戒严 制度，并且比1954年《宪法》的规定有了进一步的发展。1982年《宪法》第67条规定， 全国人民代表大会常务委员会决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严。第80条规定 ，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定发布戒严令。第89条规 定，国务院决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。 1982年《宪法》颁布以 后，依据1982年《宪法》第89条的规定，1989年国务院先后两次发布了戒严令：一次是 为了制止一小撮分裂主义分子在拉萨策动的骚乱，于3月8日发布了对拉萨市的戒严令； 另一次是5月20日为了制止动乱局面，对北京市部分地区实施的戒严令。
1996年3月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共 和国戒严法》，这是新中国第一部戒严法。《中华人民共和国戒严法》总共5章32条。 根据《中华人民共和国戒严法》第2条的规定，在发生严重危及国家的统一、安全或者 社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护 人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。因此，《中华人民共和 国戒严法》是一部比较系统地规范在紧急状态时期各种社会关系的法律。根据《中华人 民共和国戒严法》第2条规定的精神，戒严法是适用于包括自然灾害在内的各种紧急状 态的。但是，不管引起紧急状态的具体情况是什么，需要国家采取戒严措施来对付紧急 状态的，其情节和性质必须要非常严重，具体说应当达到“严重危及国家的统一、安全 或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱。
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