完善紧急状态立法保障公民的宪法和法律权利
从1982年现行《宪法》规定戒严制度之后，为了对紧急状态采取紧急有效的应急措施，全国人大及其常委会、国务院还先后在制定的法律、行政法规中对由于自然灾害引发的一般性质的紧急状态，规定了相应的应急措施。如1989年通过的《中华人民共和国传染病防治法》第26条规定：甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方政府报经上一级地方政府决定，可以宣布疫区，在疫区内采取本法第25条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。经省、自治区、直辖市政府决定，可以对甲类传染病疫区实施封锁；封锁大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。疫区封锁的解除，由原决定机关宣布。《中华人民共和国防震减灾法》第32条也规定：严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，可以在地震灾区实行下列紧急应急措施：（1）交通管制；（2）对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配；（3）临时征用房屋、运输工具和通信设备等；（4）需要采取的其他紧急应急措施。
此外，为了有效地对付由于自然灾害引起的紧急状态，做好灾害应急工作，国务院先 后出台了若干“应急条例”：1993年8月4日国务院第124号令发布的《核电厂核事故应 急管理条例和处理规定》，该条例对核事故应急工作作了比较详细的规定。根据该条例 的规定，在核事故应急进入场外应急状态时，国务院指定的部门应当及时派出人员赶赴 现场，指导核事故应急响应行动，必要时提出派出救援力量的建议。再如1995年4月1日 起正式实施的《破坏性地震应急条例》。该应急条例第1条规定：为了加强对破坏性地 震应急活动的管理，减轻地震灾害损失，保障国家财产和公民人身、财产安全，维护社 会秩序，特制定该条例。为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保 障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，特别是为了适应非典防治应急工作 的要求，2003年5月7日，国务院会议原则通过了《突发公共卫生事件应急条例》，并于 2003年5月9日正式施行。
可以说迄今为止，我国法律、法规对紧急状态下如何采取紧急措施，如何调整政府与 公民之间的关系以及社会公众之间的关系，基本上建立了一套有效的紧急状态法律制度 ，不论是自然灾害导致的紧急状态，还是人为原因导致的紧急状态，政府都能够依据相 应的法律、法规来采取必要的措施，来应对各种危机问题，维护正常的社会秩序。
另外，作为我国紧急状态的立法，在宪法、国防法等法律、法规中还对战争状态作了 规定。如现行《宪法》规定，在我国决定战争状态的主体是全国人民代表大会，全国人 民代表大会常务委员会有权在全国人民代表大会闭会期间决定战争状态的宣布，中华人 民共和国主席有权宣布战争状态。并且全国人民代表大会常务委员会还有权决定全国总 动员或者局部动员，中华人民共和国主席有权发布动员令。
在紧急状态的立法领域，与一般紧急状态制度不同的是，《中华人民共和国香港特别 行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》还直接规定了港澳特别行 政区的“紧急状态制度”，根据两个基本法各自第18条的规定，全国人民代表大会常务 委员会决定宣布战争状态或因香港或澳门特别行政区内发生香港或澳门特别行政区政府 不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港或澳门特别行政区进入紧急状态，中 央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港或澳门特别行政区实施。
（二）我国紧急状态的法律体系：
我国目前的紧急状态的立法比较分散，没有像《土耳其宪法》那样对紧急状态通过加 以分类来规定不同的紧急措施和紧急状态法律制度，也没有像前苏联那样通过一个统一 的《紧急状态法律制度法》来适应应急各种紧急状态的需要。
我国的紧急状态的立法目前制度上是不统一的，在理论研究方面也比较薄弱。专门研 究紧急状态的学术专著还很少（注：目前在政府应急管理领域的理论著作仅有作者与徐 高合作的《紧急状态法学》，中国人民公安大学出版社，1992年6月第1版。《外国紧急 状态法律制度》，法律出版社，1994年11月第 1版。《戒严法律制度概要》，法律出版 社，1996年6月第1版。作者编著的《“非典”时期的非常法治》，法律出版社，2003年 6月第1版。许文惠、张成福主编的《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社， 1998年9月第1版。），因此，对我国紧急状态法律制度的现状的描述还是不太成熟的。 依据我国宪法、法律、行政法规等的规定，作者认为，我国目前的紧急状态的法律体系 主要是由以下几个方面的法律制度构成的：
1、战争状态法。
关于战争状态，早在1954年《宪法》中就规定，全国人民代表大会决定战争和和平问 题；全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武 装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布，全国人 民代表大会常务委员会有权决定全国总动员或局部动员；中华人民共和国主席宣布战争 状态，发动动员令。
1975年《宪法》取消了1954年《宪法》上述关于战争紧急对抗措施的规定，即1975年 《宪法》未明文确定由谁来宣布战争状态、决定战争和和平问题，也未规定动员问题。 与此相关的是，1975年《宪法》确立了中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量制 度，同时规定中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵，是各族人民的武 装力量；中国人民解放军永远是一支战斗队，同时又是工作队，又是生产队。
1978年《宪法》关于战争问题，只是简单地恢复了1954年《宪法》的几项规定，规定 全国人民代表大会决定战争和和平问题；全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表 大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯的情况，决定宣布战争状态，但对动员制度 未予明确。
1982年《宪法》关于战争状态的规定除了全面恢复1954年《宪法》的各项规定之外， 还规定中华人民共和国中央军事委员会领导全国的武装力量。
关于战争状态的法律规定，在1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过 的《中华人民共和国国防法》中也得到了重视。《中华人民共和国国防法》第8章即为 “国防动员和战争状态”，根据该法第49条规定：国家依照宪法规定宣布战争状态，采 取各种措施集中人力、物力和财力，领导全体公民保卫祖国，抵抗侵略。
2、紧急状态法。
紧急状态法在我国虽然没有制定统一的法律或者是法规，也没有在宪法中予以明确， 但是，在其他一些相关法律、法规和我国加入的国际法中都有所规定，从学理上可以视 为我国紧急状态法法律体系的重要组成部分。具体说，在我国统一的法律体系中，紧急 状态法是以下列形式存在的：
（1）明确规定紧急状态法律制度。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条第 4款规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生 香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入 紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。《中华 人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第4款规定：在全国人民代表大会常务委员 会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区政府不能控制的危及国 家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将 有关全国性法律在澳门特别行政区实施。可以说，目前在我国统一的法律体系中，紧急 状态法律制度是直接适用于香港和澳门两个特别行政区的，但是，对于内地其他地区， 则没有法律、法规上的明确规定。
（2）确认紧急状态法律制度的存在。在一些法律、法规中，比较抽象地涉及到国家处于 紧急状态情况下，如何发生相应的法律关系。如《中华人民共和国对外合作开采海洋石 油资源条例》第26条规定：在战争、战争危险或其他紧急状态下，中国政府有权征购、 征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。
（3）我国批准和参加的国际条约或协定对紧急状态法律制度的确认。在我国批准和签署 的国际条约、协定中，涉及到紧急状态法律制度的达20多个，这些条约、协定包括《中 华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》（1979年7月7日签订，1980年2月1日生效） 、《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》（1988年8月27日签订，19 89年5月14日生效）等。在这些国际条约、协定中，对紧急状态情况下，有关法律关系如 何处理都作了较为详细的规定。如1992年1月17日签订的《中国政府与美国政府关于保 护知识产权的谅解备忘录》第 1条就明确规定：在全国紧急状态或其他非常紧急的情况 下，或在为公共目的的非商业性使用的情况下，政府可以放弃这种要求。但是，在处于 全国紧急状态或其他非常紧急情况下，应在合理时间内尽快通知权利人。
3、戒严法。
关于戒严法，我国目前法律上主要有3个层次的规定：一是现行《宪法》的规定；二是 《中华人民共和国戒严法》的规定；三是在戒严时期，有全国人大常委会或国务院发布 的戒严令。
根据《中华人民共和国戒严法》第31条的规定：在个别县、市的局部范围内突然发生 严重骚乱，严重危及国家安全、社会公共安全和人民的生命财产安全，国家没有作出戒 严决定时，当地省级人民政府报经国务院批准，可以决定并组织人民警察、人民武装警 察实施交通管制和现场管制，限制人员进出管制区域，对进出管制区域人员的证件、车 辆、物品进行检查，对参与骚乱的人可以强行予以驱散、强行带离现场、搜查，对组织 者和拒不服从的人员可以立即予以拘留；在人民警察、人民武装警察力量还不足以维护 社会秩序时，可以报请国务院向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民 解放军协助当地人民政府恢复和维持正常社会秩序。
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