完善紧急状态立法保障公民的宪法和法律权利
4、灾害应急法。
在自然灾害发生以后，往往会出现各种紧急情况，特别是一些重大的自然灾害或者人 为灾害发生之后，政府必须采取一些紧急措施才能有效地控制社会局势，维护正常的社 会秩序，保障国家财产和安全以及公民人身财产安全不受侵犯。因此，灾害应急作为灾 害法的重要调整对象基本上都在相应的灾害法中得到了体现。有的灾害应急活动还制定 了专门的灾害应急条例，如《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急条例和处理 规定》以及《突发公共卫生事件应急条例》等等。而没有制定专门应急条例的灾害应急 活动，在相关的法律、法规中也可以找到灾害应急活动的法律依据，特别是政府在灾害 应急活动中可以行使的行政紧急权力以及可以采取的紧急措施。以灾害的种类来划分， 目前我国的灾害应急法主要包括以下几个方面：
（1）突发公共卫生事件应急法。《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定：突发公共 卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情 、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。为了 对付各种突发公共卫生事件，各级人民政府可以依据《突发公共卫生事件应急条例》的 规定来采取各种具体的应急措施。此次非典防治工作中最主要的法律依据就是《突发公 共卫生事件应急条例》，当然，还有《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共 和国传染病防治法实施办法》等法律、法规中的相关规定。特别是在《突发公共卫生事 件应急条例》出台之前，传染病防治法及其实施办法中有关传染病应急工作的规定是非 典防治工作的主要法律依据。
（2）破坏性地震应急法。目前，我国破坏性地震应急工作的法律依据主要集中在《破坏 性地震应急条例》中，但是从法律的效力来看，《中华人民共和国防震减灾法》作为法 律也为破坏性地震应急工作提供了必要的法律依据，并且《中华人民共和国防震减灾法 》晚于《破坏性地震应急条例》出台，所以，《中华人民共和国防震减灾法》中关于“ 地震应急”的规定不仅可以较好地修正《破坏性地震应急条例》的相关规定，由于法律 的效力大于行政法规效力，因此，《中华人民共和国防震减灾法》所确立的“地震应急 制度”具有更大的权威性。
（3）核事故应急法。我国目前关于核事故应急的法律规定主要规定在《核电厂核事故应 急条例和处理规定》中，凡是涉及到核电厂核事故的应急问题，都应当一律依据该条例 的规定进行应急。当然，从完善核事故应急工作的需要出发，核事故应急工作的范围还 应当进一步加以扩大，特别是非核电厂的核事故如何应急，也应当认真加以研究，以便 于在条件成熟的时候制定统一的《核事故应急法》。
（4）防洪应急法。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》是目前我 国防洪应急的主要法律依据。特别是《中华人民共和国防汛条例》，其中对防洪应急作 了比较详细的规定。
（5）森林防火应急法。《中华人民共和国森林法》和《森林防火条例》是森林放火应急 工作的主要法律依据。另外，《中华人民共和国消防法》中关于消防工作的规定也适用 于森林防火工作。
（6）地质灾害应急法。目前的地质灾害应急法，除了地震应急之外，像滑坡、火山喷发 、沙尘暴等等地质灾害应急工作，还没有制定相应的应急法律或法规。在出现上述灾害 的情形下，可以视其严重程度，参照地震应急法律、法规的规定来采取相关的地质灾害 应急措施。
（7）气象灾害应急法。台风是我国比较普遍的气象灾害，台风来临时，我国东南沿海地 区往往处于非常危及的状态。为了进一步搞好台风应急工作，除了要依据《中华人民共 和国气象法》的规定搞好气象预报、预测工作，还应当根据该法所确立的关于台风应急 工作的总的指导思想采取相应的应急措施。在时机成熟时，可以出台一个由国务院发布 的《台风灾害应急条例》这样的应急法。
（8）环境灾害应急法。我国的环境灾害应急立法主要集中在环境法中。如《中华人民共 和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染 防治法》等法律中，对于环境灾害的应急工作都有一些原则性的规定。
（9）其他性质的灾害应急法。在我国的灾害法法律体系中，还有许多法律、法规确立了 对其他性质的灾害的应急制度，如《中华人民共和国矿山安全法》对矿山安全事故发生 之后的应急工作就作了原则性规定。
总之，我国目前的灾害应急法主要是分散在不同的灾害法中的。专门的灾害应急法很 少，只有《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等，这样的灾害应 急立法的状况如果从应付一些常见的灾害应急工作来说是可以的，但是，对于那些不常 见的灾害应急工作或者是当出现了灾害并发的情况时如何来开展应急工作，至少在目前 是缺少充分的法律依据的，必须要在今后的立法中加以完善。
（三）紧急状态入宪的意义：
此次修宪将现行《宪法》第62条、第80条和第89条有关全国人大常委会、国务院有权 依据宪法规定决定戒严，国家主席有权依据宪法规定发布戒严令的规定修改为全国人大 常委会、国务院有权依据宪法决定进入紧急状态，国家主席有权依据宪法宣布进入紧急 状态。这对于完善我国紧急状态制度具有非常重要的意义。
首先，上述修正案明确地将紧急状态制度写进了我国现行《宪法》，不仅规范了我国 现行《宪法》中有关紧急状态制度的规定，使我国现行《宪法》关于紧急状态制度的规 定具有了更加严密的科学性，而且还为统一目前处于分散立法状态的紧急状态制度提供 了基本的宪法依据，体现了宪法修改的科学精神。
其次，将紧急状态制度写进宪法，有利于依据宪法的规定，根据国际社会普遍接受的 标准，特别是《公民权利和政治权利国际公约》的要求，来制定统一的《中华人民共和 国紧急状态法》，为我国紧急状态制度立法的系统化、科学化提供了必要的宪法依据， 同时也有利于在正式批准《公民权利和政治权利国际公约》时消除我国现行宪法和法律 制度中有关紧急状态制度的法律规定与该公约原则和精神不相一致的地方，积极推动我 国政府认真和有效地履行该公约下的义务。
最后，将紧急状态制度写进宪法，有利于在实施紧急状态时贯彻法治统一原则，有利 于强化国家机关依法行使紧急权力的法律意识，有利于保护公民宪法和法律上的权利。 宪法是根本大法，它通过调整国家权力与公民权利之间的基本宪法关系来建立和维护社 会的基本秩序。紧急状态制度在宪法中得到了明确的肯定，就意味着一切国家机关、组 织和公民个人都必须以宪法的规定为依据，自觉地按照宪法的规定来行使紧急权力，履 行在紧急状态时期应尽的法律义务，从而提高政府应急管理工作的水平和效率。
总之，紧急状态入宪，不仅仅只是将“戒严”改成“紧急状态”的词语修改问题，更 重要的是这种修改确立了一项基本的宪法原则，也就是说，作为调整国家权力与公民权 利之间关系的宪法，其规范作用不仅涉及到平常时期的国家机关与公民之间的宪法关系 ，而且在紧急状态时期，国家机关行使的紧急权力也要来自于宪法，也要具有宪法上的 依据。政府在紧急状态时期对公民的宪法权利所加以的限制以及要求公民在紧急状态时 期承担的特定紧急法律义务也必须具有宪法和法律上的依据。可以说，紧急状态入宪， 弥补了原来宪法所规定的戒严制度对国家机关行使紧急权力规范不到位的立法缺陷，比 较全面地将国家机关行使国家权力的行为纳入宪法的调整范围，也就是说，国家机关不 仅在平常时期要按照宪法所赋予的国家权力行使职权，而且在紧急状态时期也要根据宪 法的规定来行使紧急权力。由此体现了宪法的根本法特征，强化了宪法作为根本法的法 律权威和突出了以宪法为核心的“依宪治国”的现代法治精神的要求。
（四）完善我国紧急状态的立法构想：
由于紧急状态往往会给公民的人身财产安全造成巨大威胁，给社会秩序造成巨大破坏 ，因此，对紧急状态进行相关的立法是非常有必要的。特别是在紧急状态时期，由于社 会秩序混乱，侵犯公民权利、危害社会公共利益的事情更容易发生，不论是政府、还是 一般的社会公众，都需要一定的行为规范来约束自身的行为，才能建立起有效的应急机 制控制紧急局势，尽早恢复社会秩序。
从我国目前紧急状态立法的实际情况来看，我国的紧急状态立法可以参照土耳其做法 ，即将紧急状态分为两种类型：一种是一般紧急状态；另一种是战争状态。当一般紧急 状态出现时，国家权力机关或国家行政机关可以依法宣布进入紧急状态，并依据宪法和“中华人民共和国紧急状态法”的规定，采取相应的紧急措施。当战争状态出现时，国家权力机关可以依据宪法和“中华人民共和国紧急状态法”的规定宣布进入战争状态，并采取戒严、动员等紧急措施。戒严措施、动员措施通常情况下不应当适用于一般紧急状态，特别是由于自然灾害引起的紧急状态，即便是由于自然灾害诱发了社会动乱，也应当主要采取应急措施的办法来解决，只有在战争状态时期，才应当使用戒严措施。因为在一般紧急状态下，主要是通过政府行使行政权来维持社会秩序，即便是发生了社会骚乱，也应当依靠警察来维护社会治安；而只有在战争状态下，当国家政权受到内外部敌对势力的严重威胁时，才能由军事机关来暂行代替行政机关，由军队来代替警察，对社会实行全面的军事管制。当然，一旦战事结束，就应当立即恢复原来的宪法和法律秩序。所以，为了完善我国紧急状态的立法，有必要在今后的立法工作中重点研究以下问题：（1）依据修改后的宪法所确立的紧急状态条款，制定专门的“中华人民共和国紧急状态法”，对紧急状态的确认、宣布、紧急措施的采取和公民的法律义务、紧急状态时期的法律责任都作比较明确的规定；（2）修改《戒严法》，将《戒严法》的适用时间严格地限制在战争状态下，同时，制定“国家总动员法”来强化战争状态法律制度；（3）统一目前的紧急状态时期的应急机制，特别是应当在“中华人民共和国紧急状态法”中具体规定设立国家紧急状态事务局或者是类似的政府机构，使该机构成为政府行使紧急权力的统一的机构，不论因为何种原因发生了紧急状态，政府都可以依靠该紧急管理机构来行使自身的行政紧急权力，从而提高政府在应急活动中的效率，确保政府在紧急状 态时期仍然坚持依法行政的原则；（4）依据国际人权公约的规定，在“中华人民共和国紧急状态法”中确立紧急状态下人权保护的最低标准，严格限制政府在紧急状态时期随意使用紧急权力的行为，形成以保障公民的宪法和法律权利为核心的紧急状态法律制度。
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