大陆行政补偿制度的历史、现状与发展趋势
行政补偿或称公法上的损失补偿， 作为一种权利保障和利益平衡机制的现代法律制度，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要作用和意义。随着大陆依法治国进程的加快，依法行政、建设法治政府目标的提出，建立健全行政补偿制度的重要性和迫切性也日益凸显。大陆已有多年行政补偿的法律实践，但还存在着一些问题，有待进一步完善。本文试就大陆的行政补偿问题作一初步探讨，以期抛砖引玉，引起各方对行政补偿制度的关注，从而促进这一制度的发展与完善。
一、大陆行政补偿制度的历史发展
中国是一个历史悠久的大国， 封建统治时间之长， 君权本位思想根源之深， 极为典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。大陆人民司法制度中有关行政补偿的条款最早出现在1944 年1 月颁布的《陕甘宁边区地权条例》：“由于建筑国防工事， 兴修交通道路， 进行改良市政工作以及举办其他公共利益为目的而经边区政府批准的事业， 政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地”。其中租用、征用或者以其他土地为交换， 就是行政补偿的初期形式。②建国以后， 行政补偿制度得到了初步的发展。 1950 年11 月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14 条明确规定：“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时， 须给予适当代价， 或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置， 并对其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等） 及其他损失， 予以公平合理的补偿。”该条例确立了公平合理的补偿原则， 并对补偿的方式、弥补损失的范围作了初步规定， 体现了刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953 年11 月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定， 与此同时， 地方各级人民政府在有关土地管理的办法中， 就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地， 将荒山、林地收归国有， 以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。1954 年宪法中规定了“由于国家机关工作人员侵犯公民而受到的损失， 有取得赔偿的权利”， 从而奠定了国家补偿责任的宪政基础。 1962 年9 月中共中央制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步强调必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。文革期间，大陆法制建设遭到破环，行政补偿制度的发展搁浅。
十一届三中全会以后， 大陆进入了新的历史阶段。改革开放政策的推行， 实现了经济的复苏和发展， 法治建设也提上了日程， 行政补偿制度得以快速发展。1982 年《海洋环境保护法》、1984 年《水污染防治法》、1987 年《大气污染防治法》规定：对因水、气环受到损害的单位和个人， 有权要求造成污染损害的一方赔偿损失， 并规定了纠纷解决途径。1984 年《森林法》、1985 年《草原法》、1986 年《渔业法》、《土地管理法》确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题， 1986 年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定。1988 年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989 年《戒严法》等都对有关范围的行政补偿作了原则性的规定。在这一阶段， 立法速度比较快， 行政补偿制度迅速恢复并有所发展；补偿的范围有所拓展， 除土地、房屋的征收征用补偿外， 还涉及到环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制， 补偿的范围还不够广。如1983 年《海上交通安全法》、1984 年《消防条例》。1989 年《城市规划法》、《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有相应的行政补偿条款。
邓小平南巡讲话以后， 大陆进入了全面发展社会主义市场经济的新时期， 法治建设也跃上了新的台阶。法律意识、权利意识日益增强， 立法速度不断加快， 立法者的观念不断更新， 关于行政补偿制度的法律规范每年都有颁布， 而且条款规定越来越详细。这时期的主要法律法规和司法解释有： 最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）规定：公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。这是对行政补偿的救济性规定，对公民财产权的保护具有重要意义。1992 年《矿山安全法》， 1993 年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》都提到了行政补偿制度，1994年颁布的《国家赔偿法》确立了国家对违法行政行为的赔偿制度，但未提及行政补偿制度。1994 年《城市房地产开发法》，1994年大陆颁布 1995 年《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》（修正案）、1996 年《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》， 1997 年《公路法》、《防洪法》、《国防法》， 1998 年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》。2000年的《种子法》、《外资企业法》；2001年的《海域使用管理法》、《防沙治沙法》；2002年的《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等。同时， 一些地方性法规也对行政补偿作了更具体的规定， 如1993 年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》、《陕西省城市房屋迁管理办法》、《洛阳市城市建设拆迁管理办法》等。这一阶段的特点是：第一， 立法速度明显加快， 补偿制度内容日益丰富， 如1998 年《土地管理法》共有9 个条款涉及土地征用补偿问题， 对土地征收征用的审批程序和补偿标准作了较详细的规定。第二， 补偿范围更加广泛， 新颁布的法律凡是其调整领域中会涉及补偿情况的， 都对补偿问题作了规定， 补偿范围扩展到消防、国防、防洪、房地产开发等领域。大陆行政补偿制度的产生和发展表明， 行政补偿的范围日益扩展， 补偿观念日益强化。1984 年《消防条例》中只有“征用”、“协助消防”等语， 却无补偿之规定， 1998 年《消防法》中作出了规定。1990年的《铁路法》只在36 条第六款中隐含补偿规定，而1997 年《公路法》中第31、40、45、48、67 条等5个条款中涉及补偿规定。
特别值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第八条规定：“ 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 2004年修正的《宪法〔修正本〕》）第十三条规定：“ 公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这两部法律的颁布对大陆健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。
总之，从这些法律、法规看， 大陆已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度。
二、大陆行政补偿制度的现状与问题
（一） 大陆行政补偿制度的现状
1. 大陆行政补偿制度的规定情况
据不完全统计，截至2004年7月31日止，大陆已经制定了59部法律，982多部行政法规，32761部规章，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部，行政法规150多部，地方性法规160多部，规章140多部。
2. 大陆行政补偿制度的内容
从这些法律法规和规章对行政补偿的具体规定来看，关于行政补偿的主体，主要有以下几种情况：一是法律并不明确规定补偿主体。如《草原法》第三十九条规定：因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。二是有的法律规定国家为补偿的主体。如农业法第七十一条规定：国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿。三是有的法律规定具体单位（包括行政机关和企事业组织）是补偿主体，由谁补偿比较明确。如人民防空法第二十八条规定：任何组织或者个人不得擅自拆除本法第二十一条规定的人民防空工程；确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。又如，文物保护法第四十三条规定：依法调拨、交换、借用国有馆藏文物，取得文物的文物收藏单位可以对提供文物的文物收藏单位给予合理补偿。 再如，《土地管理法》第三十四条规定：使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设单位应当给予适当补偿。《防沙治沙法》第三十五条规定：因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
关于行政补偿的范围和标准，有的规定包括人身损害补偿，有的不包括，如《国防法》第五十五条规定：公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的，可以依照国家有关规定取得补偿。而《人民警察法》第三十四条规定：公民和组织因协助人民警察执行职务，造成人身伤亡或者财产损失的，应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。有的规定只补偿直接经济损失，有的没有明确规定，如《水法》第三十五条规定：?从事工程建设，占用农业灌溉水源、灌排工程设施，或者对原有灌溉用水、供水水源有不利影响的，建设单位应当采取相应的补救措施；造成损失的，依法给予补偿。《国防法》第四十八条规定：县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。
关于行政补偿的原则，也有多种规定。一是规定适当补偿原则。①如《防洪法》第四十五条第二款规定：“调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”二是规定合理补偿原则。如《矿产资源法》第三十六条规定：“国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿。”三是相应补偿原则。如《海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”四是一定补偿原则。如《民族区域自治法》第六十五条第一款规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”
关于行政补偿的具体程序，主要有如下情况：一是规定由补偿单位主动给予补偿。如《归侨侨眷权益保护法》第十三条第二款规定：“依法征用、拆迁归侨、侨眷私有房屋的，建设单位应当按照国家有关规定给予合理补偿和妥善安置。”二是规定依申请补偿。如《水生野生动物保护实施条例》第十条规定：“因保护国家重点保护的和地方重点保护的水生野生动物受到损失的，可以向当地人民政府渔业行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿。”三是规定了较为细致的协商补偿程序。如《土地管理法实施条例（1998）》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人，使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”
关于行政补偿的监督（主要是对行政补偿资金的管理和监督）程序，大多是概括规定依法追究法律责任。如《水法》第七十三条规定：侵占、盗窃或者抢夺防汛物资，防洪排涝、农田水利、水文监测和测量以及其他水工程设备和器材，贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置和补偿及其他水利建设款物，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任。《农村土地承包法》第五十九条规定：违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。《石油地震勘探损害补偿规定》第二十四条规定：违反第四条规定，截留、回扣补偿费用的单位和个人，由监察部门责令其退回被截留、回扣的补偿费用，并可予以行政处罚。《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定：拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
关于行政补偿的救济程序（包括行政救济和司法救济），有些法规对此作了比较详细的规定。比如，《土地管理法实施条例（1998）》对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《城市房屋拆迁管理条例 》第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”《土地复垦规定》第十五条规定：“地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院起诉。”此外，对行政补偿的救济，行政调解、行政复议、行政诉讼也是重要的救济渠道。如《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”
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