从管制到服务
出处：论文网
时间：2006-09-11
一、行政审批制度改革的困境
我国行政审批制度改革从政府管制方式改革的角度撕开了传统体制的铁幕，对于推动我国政治行政体制改革的发展具有极大的意义。然而，由于改革是在缺乏系统性制度变革的背景和行政领导简单“命令式”的强力推动下进行的，改革中也存在诸多难以克服的问题和缺陷。这主要表现在：
1.改革目标不明确，以非理性、非规范的方式进行。在各地一哄而起的改革中，改革者往往对改革的目标定位，审批改革的范围，以及审批项目的撤立、增减的标准不明确，缺乏整体的设计和统一的标准。各种改革措施或机构往往是临时设置的，随意性、反复性和变动性很大，影响了改革的效果。
2.重数量、轻质量，形式主义严重。各地改革都是在行政领导的强力推行下进行的，往往缺乏对改革的理性设计和明确的规范，改革的功利性取向十分明显。各部门为保护自己的既得利益往往采取各种“对策”、“怪招”来对付上级的压力，改革过程往往呈现改革者和改革对象之间的谈判和讨价还价的“博弈”，导致改革沦为缺乏实质内容的形式主义，或表现为扭曲和无效。这主要表现在：
(1)为减少而减少，追求削减数目和比例的最大化，玩弄数字游戏。
(2)改头换面，变相管制，换汤却不换药。
(3)边减边设，以这样那样的理由设立新的审批项目，而且改革风潮一过，又马上收回已取消的审批权。
(4)减完了事，无后续措施，完全放弃政府管理责任和服务责任。
3.改革不够深入。各地改革大都停留在低层次的水平上，不能从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式，改变传统的行政命令和行政干预方式，不能对如何改善政府服务质量和公民参与问题作出回应。
4.改革没有实现行政文化的转型。审批的滥用往往与传统体制下人们形成的管理观念有关，人们习惯于依赖政府的管制。这种顽固的管制文化使得公务人员往往习惯于管制，依赖于管制，缺乏一种服务意识，不能放下官架子，不愿意屈身聆听“顾客”声音，做到为民着想，为民服务。
5.改革存在不协调、不配套、上下左右脱节的问题。当前的改革主要停留在省、市一级，地区之间、部门之间措施不配套，上下左右改革不统一。而且，由于改革是单兵突进，政府职能没有根本转变，管理体制没有转型，机构没有精简，各种法律、制度也不健全，因此改革措施的推进显现十分的艰难，甚至出现多次的反复。
二、改革的内在理念和趋势
审批制度改革决不只是政府审批项目的增减，它涉及到政府职能内容、方式的转变和管理体制的转型，涉及对传统的管制型政府模式的根本变革，改革所应该达到的最终目标是实现政府职能方式和管理体制的全面转型。因此，行政审批制度改革要突破困境，就必须摆脱改革的低层次徘徊的局面，全面冲破管制行政的桎梏，实现政府管理模式的更新，构筑服务型政府。
构筑服务型政府是我国政府管理方式转型的主导趋向。所谓服务型政府，是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。政府管理方式从管制型到服务型模式的转变，实际是由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变，从无限政府到有限政府的转变。因此，构筑服务型政府必须实现政府职能内容和管理理念的全面更新，而这不仅需要对传统体制进行扬弃，而且要注意吸收和借鉴西方政府再造和顾客导向改革的合理经验。据此，笔者认为，构筑服务型政府应树立以下几个全新理念：
1.政府不是全能的。政府不能代替市场和社会，政府应是以市场、社会为前提的功能补位性行政或助动式行政，政府是对市场及社会功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。
2.管理不只是管制。服务型政府并非取消管制，只是这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，而非为管制而管制。政府应该在政策法规制定、监督、调控和提供各种服务方面发挥更大的作用。
3.服务可以与管理分开。政府不应该垄断公共服务的生产，完全可以通过责任承包、公开竞标、合同出租或与人合作的形式交给私人机构、独立公共组织和执行机构去经营，并引入竞争机制，而政府的精力应集中于制度创新、制度实施和监督、营造有利的整体环境上。这种角色分开、功能分离的改革取向亦即西方改革所倡导的“掌舵和划桨分开”。
4.公共服务主体应多元化。面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境，政府已无法成为唯一的治理者，它必须与民众、企业和非营利性组织一起来共同治理。公共服务主体应该是一个由政府部门、私营部门和第三部门等参与者组成的多中心的合作网络，政府不再是享有独一无二权力的行动者，其作用正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益调解者、激励者和合作者。
5.以公民为中心而非以权力为中心。在服务型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是“顾客驱动的政府”，权力本位变为顾客导向，致力于以“无缝隙”的方式满足公民的多样化和个性化的需求，提升公共产品和服务的价值，追求零顾客成本。
我国行政审批制度改革从政府管制方式改革的角度撕开了传统体制的铁幕，对于推动我国政治行政体制改革的发展具有极大的意义。然而，由于改革是在缺乏系统性制度变革的背景和行政领导简单“命令式”的强力推动下进行的，改革中也存在诸多难以克服的问题和缺陷。这主要表现在：
1.改革目标不明确，以非理性、非规范的方式进行。在各地一哄而起的改革中，改革者往往对改革的目标定位，审批改革的范围，以及审批项目的撤立、增减的标准不明确，缺乏整体的设计和统一的标准。各种改革措施或机构往往是临时设置的，随意性、反复性和变动性很大，影响了改革的效果。
2.重数量、轻质量，形式主义严重。各地改革都是在行政领导的强力推行下进行的，往往缺乏对改革的理性设计和明确的规范，改革的功利性取向十分明显。各部门为保护自己的既得利益往往采取各种“对策”、“怪招”来对付上级的压力，改革过程往往呈现改革者和改革对象之间的谈判和讨价还价的“博弈”，导致改革沦为缺乏实质内容的形式主义，或表现为扭曲和无效。这主要表现在：
(1)为减少而减少，追求削减数目和比例的最大化，玩弄数字游戏。
(2)改头换面，变相管制，换汤却不换药。
(3)边减边设，以这样那样的理由设立新的审批项目，而且改革风潮一过，又马上收回已取消的审批权。
(4)减完了事，无后续措施，完全放弃政府管理责任和服务责任。
3.改革不够深入。各地改革大都停留在低层次的水平上，不能从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式，改变传统的行政命令和行政干预方式，不能对如何改善政府服务质量和公民参与问题作出回应。
4.改革没有实现行政文化的转型。审批的滥用往往与传统体制下人们形成的管理观念有关，人们习惯于依赖政府的管制。这种顽固的管制文化使得公务人员往往习惯于管制，依赖于管制，缺乏一种服务意识，不能放下官架子，不愿意屈身聆听“顾客”声音，做到为民着想，为民服务。
5.改革存在不协调、不配套、上下左右脱节的问题。当前的改革主要停留在省、市一级，地区之间、部门之间措施不配套，上下左右改革不统一。而且，由于改革是单兵突进，政府职能没有根本转变，管理体制没有转型，机构没有精简，各种法律、制度也不健全，因此改革措施的推进显现十分的艰难，甚至出现多次的反复。
二、改革的内在理念和趋势
审批制度改革决不只是政府审批项目的增减，它涉及到政府职能内容、方式的转变和管理体制的转型，涉及对传统的管制型政府模式的根本变革，改革所应该达到的最终目标是实现政府职能方式和管理体制的全面转型。因此，行政审批制度改革要突破困境，就必须摆脱改革的低层次徘徊的局面，全面冲破管制行政的桎梏，实现政府管理模式的更新，构筑服务型政府。
构筑服务型政府是我国政府管理方式转型的主导趋向。所谓服务型政府，是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。政府管理方式从管制型到服务型模式的转变，实际是由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变，从无限政府到有限政府的转变。因此，构筑服务型政府必须实现政府职能内容和管理理念的全面更新，而这不仅需要对传统体制进行扬弃，而且要注意吸收和借鉴西方政府再造和顾客导向改革的合理经验。据此，笔者认为，构筑服务型政府应树立以下几个全新理念：
1.政府不是全能的。政府不能代替市场和社会，政府应是以市场、社会为前提的功能补位性行政或助动式行政，政府是对市场及社会功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。
2.管理不只是管制。服务型政府并非取消管制，只是这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，而非为管制而管制。政府应该在政策法规制定、监督、调控和提供各种服务方面发挥更大的作用。
3.服务可以与管理分开。政府不应该垄断公共服务的生产，完全可以通过责任承包、公开竞标、合同出租或与人合作的形式交给私人机构、独立公共组织和执行机构去经营，并引入竞争机制，而政府的精力应集中于制度创新、制度实施和监督、营造有利的整体环境上。这种角色分开、功能分离的改革取向亦即西方改革所倡导的“掌舵和划桨分开”。
4.公共服务主体应多元化。面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境，政府已无法成为唯一的治理者，它必须与民众、企业和非营利性组织一起来共同治理。公共服务主体应该是一个由政府部门、私营部门和第三部门等参与者组成的多中心的合作网络，政府不再是享有独一无二权力的行动者，其作用正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益调解者、激励者和合作者。
5.以公民为中心而非以权力为中心。在服务型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是“顾客驱动的政府”，权力本位变为顾客导向，致力于以“无缝隙”的方式满足公民的多样化和个性化的需求，提升公共产品和服务的价值，追求零顾客成本。
