台湾地区基层民主选举中的“黑金政治”
出处：论文网
时间：2006-01-02
「台湾式民主」一方面被吹捧为「奇迹」，一方面又呈现出一片乱象。其中，「黑金政治」尤其被视为痼疾──所谓「黑金政治」，指的是有组织的犯罪集团（即「黑道」）或者拥有雄厚实力的财团，通过贿选、非法政治献金甚至暴力等手段来干预选举，进而影响整个政治过程1。在乡镇（市）以及村（里）层级进行的选举──也即本文所谓「基层选举」当中，黑道势力的影响是相当惊人的。据赵永茂的调查，在台湾309个乡镇（市）中，黑道介入政治的已达八、九成，有些乡镇（市）中，黑道在代表会占六成以上。台湾当局的「法务部」甚至表示，已经清查出三百多位民意代表具有黑道背景，县市议员中「黑金」出身者比例竟高达35%2。而依《天下杂志·2000》所载，民意调查显示，台湾人民最痛恨的也是「黑金政治」，几乎每四位台湾人就有一位认为，「黑金政治」让他们觉得住在台湾不光荣，更有高达近六成的人民明确指出，台湾贫富差距的恶化正是「黑金政治」所造成的；「黑金政治」是万恶的源头，而促成「黑金政治」的特效药则是贿选行为3。
值得强调的是，「黑金」干预政治的现象，在乡村基层选举中显得尤其突出。这与都市地区的相对「干净」的情形形成了一定的对比。
「黑金政治」到底根源何在呢？我们有必要回溯民主化之前的台湾政治，从1950年到80年代中期，地方性的竞争选举和自治已经在台湾存在了三十多年。正面评价这些基层选举的论者认为，这种「部分的民主实践」使台湾人对民主的概念、价值和态度习以为常，同时，尽管国民党政权当初开放地方选举并不尽然是为了实践民主，但伴随选举竞争而出现在各地的政治市场（political market）却成为人才向上流动的重要管道之一，也提供了后来台湾民主转型不可或缺的制度性机制4。批评者则指出，国民党威权统治下以及李登辉主政时代的地方自治与基层选举，贿选盛行，而且实际上造成了一种孳生「黑金政治」的结构，所以国民党应该对此负最主要的责任，国民党一党独大的统治就是「黑金政治」的根源。
2000年的「大选」中，民进党以「阿扁没包袱、黑金一定除」为号召夺取了政权，但在极其短暂的时间内，这个党便「由原来理念型派系转为接纳黑、金力量与人士，成为庸俗化派系的现象，正逐步镶入原有地方派系生态的一环（原文如此）」5。到了2004年的「大选」时，民进党已经被指为「黑金进行式」，「总统府」更成为「新黑金中心」。正如论者所指出的，「黑金」势力与民进党的结合，其原因不仅是「人头党员」的效应，还在于「金钱政治的压力、派系扩张、招降纳叛等新依侍（或依附）主义、政经结盟效应」等等6──其实简而言之，只是因为民进党成为了握有巨大权力的执政党。所以，将「黑金政治」完全归因于国民党的说法已经被证伪，其背后还有着更深刻的根源。本文于是假设，台湾基层选举中的「黑金政治」与该地区的民主化进程而非某一党的政治行为之间存在着因果关系。
进一步地，本文试图证明以下命题：
1. 台湾民主化的过程中，选举的频繁程度和竞争激烈程度不断上升，而选举的成本日渐高昂，但政客可能获得的合法的竞选经费有限，而黑社会组织则拥有大量金钱，于是选举对「黑金」存在着巨大的需求；
2. 民主化的发展，导致行政和司法系统的人事安排、预算决策等都受到选举结果的影响，而行政和司法系统愈来愈受制于选举，也使得「黑金」势力通过影响选举结果可以更多地获取经济与政治利益，那么「黑金」对选举的需求也愈来愈大；
3. 基层的民主选举受到地方派系势力、乡村权力结构以及乡土社会特点的影响，「黑金」势力能够更轻易地实现贿选，操控选举，而在都市区这种情形相对削弱；
4. 国民党威权统治时代遗留的政治结构确实为「黑金政治」创造了条件，但更重要的原因在于台湾民主化的时机（在没有法治的前提下开展民主，在深层的结构中，民主与旧的社会土壤结合在一起）、劣质的政治文化7以及失败的制度安排。
一 基层选举与「黑金」：相互需求关系之形成
（一）最昂贵的选举
早在1950年，台湾当局就开始举办基层的竞争性选举，而这些选举中存在着大量的贿选、贿让、一人竞选、选举舞弊、党政不分等现象。不过，在民主化之前，几乎所有的选举结果都掌控在国民党手中。由于国民党垄断了绝大部分的政治、经济资源，所以尽管它往往需要利用地方派系甚至黑道势力来操纵选举，但同时也一直采取分而治之等办法，对这些势力保持着政治上的压制8。更由于这些选举本身的竞争性有限，争取当选的手段主要就是争取国民党的提名，所以这一时期台湾选举的成本并不高，而此时的黑道势力也「只有谋取生存的能力，而并未具有追求进一步扩张势力的资源」9。
随着党禁的开放，民主化进程的发展，选举的频繁程度、参加选举的人数与竞争的激烈程度开始不断上升，与之相伴的，就是竞选成本的日益高昂。举例而言，在90年代中期，云林县竞选村（里）长需要花费50-100万元（新台币，下同），乡镇（市）民意代表需要100-200万元，乡镇（市）长需要1,000-2,000万元，县议员需要3,000-8,000万，立法委员需要5,000万到1亿2千万，县长需要1亿5000万。而台中市的「价格」一般比上述数位还要高出500-2,000万不等。
2001年的另外一份访谈资料显示，在当时的高雄县，乡镇长选举的花费约4,000万至8,000万不等，小乡镇（如旗山地区）约4,000万，大乡镇（如凤山地区）则起码要8,000万，甚至更多。平均一次乡镇长选举要花5,000万以上。此外，有的「桩脚」为了使其所负责的当地选票开得「漂亮」，通常也会自己掏钱买票，而这类的情形则很难估计，通常都未列入候选人的竞选开支部分，所以选区越大则越难估计竞选经费10。
有舆论认为，台湾的选举乃是举世最昂贵的选举11。选举成本之所以高涨，最关键的原因在于所谓「桩脚政治」也即「中介政治」（brokerage politics）的存在。对于教育水准相对不高、资讯相对缺乏的基层选民而言，民主政治的「普世价值」并非他们的着眼点，他们一般会很理性地选择那些与自己关系最密切或者在选举时给予自己最大面子、最多实惠的候选人12──候选人于是必须收买大批的「桩脚」来帮助运作。所以，在选举成本的构成中，除了正常的经费支出之外，更有大量的预算是用于「贿选、绑桩、送礼、宴客及提供各种额外的赞助或补助给选民」13。假如参选的各方势均力敌，那么糜耗的金钱就更加无法计数了，正所谓是「花了钱不一定当选，但不花钱一定不能当选」。这样昂贵的选举，岂是地方一般的中产阶级「精英」所能负担的呢？
选举成本的高昂，从逻辑上讲可能造成这样几种后果：第一，参选人保持清廉，但必须要获得政党的支援，得以利用政党庞大的资源；第二，参选人原本清廉，但为了筹措竞选经费，不得不与掌握着大量金钱的势力相结合，为其利用；第三，参选人本身就拥有巨额财富。其中，第一种的情形其实往往很难实现，因为政党本身的运作就存在着很多「黑幕」，在选择提名人的时候，基层党部为了胜选的需要，不仅要考虑被提名人对政党的忠诚程度，更要考虑其「买票」的能力，而个人的形象倒在其次了14。尤其在乡村基层的选举当中，这更是普遍的现象15。
那么，可以支付选举成本的巨额财富到底掌握在谁手中呢？除了拥有大量资源的政党组织以及大型的企业财团之外，黑道势力的经济实力是最不可小觑的。
伴随着经济起飞，台湾的黑社会组织「加速蔓延与成长」，而且「逐渐改变其地下及社会属性」，升高为「地上与经济型式经营性社会帮派（原文如此）」16，它们不但控制黄、赌、毒等非法产业牟取暴利，同时在政府的各种公共工程建设中，「小至乡镇开建公园，大至中正机场航站大楼扩建工程，纷纷传出了黑道围标、白道绑标的情事，似乎只要某些行业有利可图，吾人就可以在其中嗅出黑道的影子（原文如此）」17。
更加值得强调的是，尽管台湾经济发展迅速，但它的司法体制和市场体系都不健全。于是，「几占台湾经济实力的三分之一」的「巨大的地下经济市场乃成为了黑道壮大其势力的温床」18。「地下经济」的特征，就是国家权威在市场秩序中的丧失，那么同样具有暴力垄断者身份的黑社会组织便能乘虚而入，盗取并分配国家的经济资源，为商人们提供由它们主宰的「市场秩序」，扮演起了「仲裁者」的角色19。如此，在很短的时间内，台湾黑社会组织就积聚起了大量的财富，黑道大佬和亿万富翁成为同义词。
至此我们可以到出这样一个结论：选举需要大量金钱，而黑社会组织正是最重要的「金主」之一。
（二）「黑金」介入选举可获暴利
选举需要钱、需要「桩脚」，而黑社会有钱、有人，这些都没有问题。那么，黑社会为甚么愿意将大量的金钱投入到选举当中去呢？
答案是明显的，因为资本追求高额利润的铁律，在民主制下往往体现得更加淋漓尽致，而「黑金」之所以会热衷于选举，只在于其中极佳的「投资回报率」。
首先，一旦选举成功──无论是黑道人物自己出马还是投资给代理人，都大大有助于他们的「漂白」，此后可以用合法的政治身份来掩盖其黑道本质，从而使其安全与「事业」获得保障。
国民党政权曾经几次开展大规模的「扫黑」行动。尤其是1984年「江南案」后的「一清专案」，当局以铁腕手段先后处分了一千多名黑道首要分子，基本上破坏了原有的黑白两道的「生态平衡」。「一清」之后不久，台湾的民主化进程骤然加速，各种公职的选举陆续开放。对于残存的和新兴的黑道势力来说，当局「痛下杀手」、「翻脸不认人」的情形记忆犹新，因此除了将自己「漂白」、融入到权力体系中一途外，更无自我保全的方法。于是，在李登辉时代的台湾，有实力的黑道分子均积极参与地方层级的选举。而对于当选民意代表的黑道分子来说，他们掌握了政治权力，反过来可以干预司法和员警系统20，那么任凭如何「扫黑」都在所不惧了。
其次，黑道分子还需要通过选举与基层的地方派系「挂鈎」，因为「除了可分享实质利益外，更可藉地方派系所掌握的政治势力，作为逃避治安单位取缔及从事特定经济活动的保护伞」。所以，许多黑道分子的初次参选，除了本身想「漂白」以防再次遭受司法单位的取缔外，亦可牵制地方派系，再利用派系间的利益冲突矛盾以获利21。
当然，更重要的「回报」还在藉由政治势力干预建设规划、介入公共工程、参与土地买卖或炒作，其中尤其「工程绑标更是成为黑道政客获取经济利益的主要来源，社会资源正不断被吸入黑金政治这个大黑洞」22。
台湾经济的发展模式，一般都认为政府在其中起了主导的作用。历届政府所推出的庞大的「国家建设计划」，更使得公共工程成为岛内「最大的市场」。所以，谁在选举中最有力，谁对政府的影响就愈大，那么能分到的「蛋糕」也就更大。
比如，研究者就发现，台湾各地方行政首长特别热衷推行的「河川整治疏浚」工程，其实包含着砂石开采的厚利，而这往往成为各方面势力争夺的目标，很多黑道背景的基层「民意代表」则胜算颇高23。此外，台湾城市化的进程中，牵涉到大量的都市计划政策决策以及土地交易，「当土地变成一个很重要的财富形成来源时，而主要的土地使用权又掌握在地方政府手中。……一些由财团或其他经济利益集团设立的土地开发集团，若要松动土地管制权来获取利益，必须与执政的地方派系或地方官员、在地的民意代表相结合，分享土地开发的利润。」24
90年代晚期，台湾媒体先后揭发出野柳隧道工程案、十八标案、四汴头抽水站案等「黑金工程」，而其中最轰动的当数1996年台湾中正机场二期航站装修工程中的弊案25。在这个造价利润高达二、三十亿新台币的大工程中，先有「白道绑标」，即所谓的「民意代表」在工程策划之初就积极介入，游说有关预算案的通过，而其后则进行「黑道围标」，用暴力威胁的办法「劝退」其他的投标者，然后「黑白两道」一起来分享这份利润。这其中的关键，正如时任「法务部长」的马英九所言，「当前黑道与暴力犯罪无法完全根绝的重要原因，是黑道以暴力介入选举或藉由选举跻身政坛，隐居幕后甚至走向台前，继续从事不法活动，或组织公司行号，以合法掩护非法，或挟民意代表身份假预算审查及施政质询之名监督政府所致。」26
具体到基层乡村的情况，有研究发现，「黑道出身的人士在经由选举成为地方民代或乡镇市长后，为回馈选举桩脚，常结合派系财团集体向县市政府或乡镇市政府施压关说，从警察局（分局）八大行业违法取缔之关说干预，建设（局）课工程围标与开采特权之关说介入，环保（局）课垃圾清运之关说特权，教育局校舍兴建与器材采购之绑标关说，工务局（课）道路桥梁与排水工程之围标干预，公营行库之超额贷款，甚至主管调动与约聘人员之任用，都可看到黑道派系集团运用贿赂、质询、行政施压、人情施压以及暴力施压等方式，介入地方基层行政。」27所以，外人看来不过是「芝麻官」的乡镇长、乡镇「民意代表」，其实往往都牵涉到重大的经济利益。这也是黑道人物愿意以巨额金钱投入选举的奥秘所在。
综合以上论述，我们发现，台湾地区的基层民主选举与「黑金」势力之间形成了一种相互需求的微妙关系，也就是说，基层选举为「黑金政治」准备了必要性条件。
值得强调的是，「黑金」干预政治的现象，在乡村基层选举中显得尤其突出。这与都市地区的相对「干净」的情形形成了一定的对比。
「黑金政治」到底根源何在呢？我们有必要回溯民主化之前的台湾政治，从1950年到80年代中期，地方性的竞争选举和自治已经在台湾存在了三十多年。正面评价这些基层选举的论者认为，这种「部分的民主实践」使台湾人对民主的概念、价值和态度习以为常，同时，尽管国民党政权当初开放地方选举并不尽然是为了实践民主，但伴随选举竞争而出现在各地的政治市场（political market）却成为人才向上流动的重要管道之一，也提供了后来台湾民主转型不可或缺的制度性机制4。批评者则指出，国民党威权统治下以及李登辉主政时代的地方自治与基层选举，贿选盛行，而且实际上造成了一种孳生「黑金政治」的结构，所以国民党应该对此负最主要的责任，国民党一党独大的统治就是「黑金政治」的根源。
2000年的「大选」中，民进党以「阿扁没包袱、黑金一定除」为号召夺取了政权，但在极其短暂的时间内，这个党便「由原来理念型派系转为接纳黑、金力量与人士，成为庸俗化派系的现象，正逐步镶入原有地方派系生态的一环（原文如此）」5。到了2004年的「大选」时，民进党已经被指为「黑金进行式」，「总统府」更成为「新黑金中心」。正如论者所指出的，「黑金」势力与民进党的结合，其原因不仅是「人头党员」的效应，还在于「金钱政治的压力、派系扩张、招降纳叛等新依侍（或依附）主义、政经结盟效应」等等6──其实简而言之，只是因为民进党成为了握有巨大权力的执政党。所以，将「黑金政治」完全归因于国民党的说法已经被证伪，其背后还有着更深刻的根源。本文于是假设，台湾基层选举中的「黑金政治」与该地区的民主化进程而非某一党的政治行为之间存在着因果关系。
进一步地，本文试图证明以下命题：
1. 台湾民主化的过程中，选举的频繁程度和竞争激烈程度不断上升，而选举的成本日渐高昂，但政客可能获得的合法的竞选经费有限，而黑社会组织则拥有大量金钱，于是选举对「黑金」存在着巨大的需求；
2. 民主化的发展，导致行政和司法系统的人事安排、预算决策等都受到选举结果的影响，而行政和司法系统愈来愈受制于选举，也使得「黑金」势力通过影响选举结果可以更多地获取经济与政治利益，那么「黑金」对选举的需求也愈来愈大；
3. 基层的民主选举受到地方派系势力、乡村权力结构以及乡土社会特点的影响，「黑金」势力能够更轻易地实现贿选，操控选举，而在都市区这种情形相对削弱；
4. 国民党威权统治时代遗留的政治结构确实为「黑金政治」创造了条件，但更重要的原因在于台湾民主化的时机（在没有法治的前提下开展民主，在深层的结构中，民主与旧的社会土壤结合在一起）、劣质的政治文化7以及失败的制度安排。
一 基层选举与「黑金」：相互需求关系之形成
（一）最昂贵的选举
早在1950年，台湾当局就开始举办基层的竞争性选举，而这些选举中存在着大量的贿选、贿让、一人竞选、选举舞弊、党政不分等现象。不过，在民主化之前，几乎所有的选举结果都掌控在国民党手中。由于国民党垄断了绝大部分的政治、经济资源，所以尽管它往往需要利用地方派系甚至黑道势力来操纵选举，但同时也一直采取分而治之等办法，对这些势力保持着政治上的压制8。更由于这些选举本身的竞争性有限，争取当选的手段主要就是争取国民党的提名，所以这一时期台湾选举的成本并不高，而此时的黑道势力也「只有谋取生存的能力，而并未具有追求进一步扩张势力的资源」9。
随着党禁的开放，民主化进程的发展，选举的频繁程度、参加选举的人数与竞争的激烈程度开始不断上升，与之相伴的，就是竞选成本的日益高昂。举例而言，在90年代中期，云林县竞选村（里）长需要花费50-100万元（新台币，下同），乡镇（市）民意代表需要100-200万元，乡镇（市）长需要1,000-2,000万元，县议员需要3,000-8,000万，立法委员需要5,000万到1亿2千万，县长需要1亿5000万。而台中市的「价格」一般比上述数位还要高出500-2,000万不等。
2001年的另外一份访谈资料显示，在当时的高雄县，乡镇长选举的花费约4,000万至8,000万不等，小乡镇（如旗山地区）约4,000万，大乡镇（如凤山地区）则起码要8,000万，甚至更多。平均一次乡镇长选举要花5,000万以上。此外，有的「桩脚」为了使其所负责的当地选票开得「漂亮」，通常也会自己掏钱买票，而这类的情形则很难估计，通常都未列入候选人的竞选开支部分，所以选区越大则越难估计竞选经费10。
有舆论认为，台湾的选举乃是举世最昂贵的选举11。选举成本之所以高涨，最关键的原因在于所谓「桩脚政治」也即「中介政治」（brokerage politics）的存在。对于教育水准相对不高、资讯相对缺乏的基层选民而言，民主政治的「普世价值」并非他们的着眼点，他们一般会很理性地选择那些与自己关系最密切或者在选举时给予自己最大面子、最多实惠的候选人12──候选人于是必须收买大批的「桩脚」来帮助运作。所以，在选举成本的构成中，除了正常的经费支出之外，更有大量的预算是用于「贿选、绑桩、送礼、宴客及提供各种额外的赞助或补助给选民」13。假如参选的各方势均力敌，那么糜耗的金钱就更加无法计数了，正所谓是「花了钱不一定当选，但不花钱一定不能当选」。这样昂贵的选举，岂是地方一般的中产阶级「精英」所能负担的呢？
选举成本的高昂，从逻辑上讲可能造成这样几种后果：第一，参选人保持清廉，但必须要获得政党的支援，得以利用政党庞大的资源；第二，参选人原本清廉，但为了筹措竞选经费，不得不与掌握着大量金钱的势力相结合，为其利用；第三，参选人本身就拥有巨额财富。其中，第一种的情形其实往往很难实现，因为政党本身的运作就存在着很多「黑幕」，在选择提名人的时候，基层党部为了胜选的需要，不仅要考虑被提名人对政党的忠诚程度，更要考虑其「买票」的能力，而个人的形象倒在其次了14。尤其在乡村基层的选举当中，这更是普遍的现象15。
那么，可以支付选举成本的巨额财富到底掌握在谁手中呢？除了拥有大量资源的政党组织以及大型的企业财团之外，黑道势力的经济实力是最不可小觑的。
伴随着经济起飞，台湾的黑社会组织「加速蔓延与成长」，而且「逐渐改变其地下及社会属性」，升高为「地上与经济型式经营性社会帮派（原文如此）」16，它们不但控制黄、赌、毒等非法产业牟取暴利，同时在政府的各种公共工程建设中，「小至乡镇开建公园，大至中正机场航站大楼扩建工程，纷纷传出了黑道围标、白道绑标的情事，似乎只要某些行业有利可图，吾人就可以在其中嗅出黑道的影子（原文如此）」17。
更加值得强调的是，尽管台湾经济发展迅速，但它的司法体制和市场体系都不健全。于是，「几占台湾经济实力的三分之一」的「巨大的地下经济市场乃成为了黑道壮大其势力的温床」18。「地下经济」的特征，就是国家权威在市场秩序中的丧失，那么同样具有暴力垄断者身份的黑社会组织便能乘虚而入，盗取并分配国家的经济资源，为商人们提供由它们主宰的「市场秩序」，扮演起了「仲裁者」的角色19。如此，在很短的时间内，台湾黑社会组织就积聚起了大量的财富，黑道大佬和亿万富翁成为同义词。
至此我们可以到出这样一个结论：选举需要大量金钱，而黑社会组织正是最重要的「金主」之一。
（二）「黑金」介入选举可获暴利
选举需要钱、需要「桩脚」，而黑社会有钱、有人，这些都没有问题。那么，黑社会为甚么愿意将大量的金钱投入到选举当中去呢？
答案是明显的，因为资本追求高额利润的铁律，在民主制下往往体现得更加淋漓尽致，而「黑金」之所以会热衷于选举，只在于其中极佳的「投资回报率」。
首先，一旦选举成功──无论是黑道人物自己出马还是投资给代理人，都大大有助于他们的「漂白」，此后可以用合法的政治身份来掩盖其黑道本质，从而使其安全与「事业」获得保障。
国民党政权曾经几次开展大规模的「扫黑」行动。尤其是1984年「江南案」后的「一清专案」，当局以铁腕手段先后处分了一千多名黑道首要分子，基本上破坏了原有的黑白两道的「生态平衡」。「一清」之后不久，台湾的民主化进程骤然加速，各种公职的选举陆续开放。对于残存的和新兴的黑道势力来说，当局「痛下杀手」、「翻脸不认人」的情形记忆犹新，因此除了将自己「漂白」、融入到权力体系中一途外，更无自我保全的方法。于是，在李登辉时代的台湾，有实力的黑道分子均积极参与地方层级的选举。而对于当选民意代表的黑道分子来说，他们掌握了政治权力，反过来可以干预司法和员警系统20，那么任凭如何「扫黑」都在所不惧了。
其次，黑道分子还需要通过选举与基层的地方派系「挂鈎」，因为「除了可分享实质利益外，更可藉地方派系所掌握的政治势力，作为逃避治安单位取缔及从事特定经济活动的保护伞」。所以，许多黑道分子的初次参选，除了本身想「漂白」以防再次遭受司法单位的取缔外，亦可牵制地方派系，再利用派系间的利益冲突矛盾以获利21。
当然，更重要的「回报」还在藉由政治势力干预建设规划、介入公共工程、参与土地买卖或炒作，其中尤其「工程绑标更是成为黑道政客获取经济利益的主要来源，社会资源正不断被吸入黑金政治这个大黑洞」22。
台湾经济的发展模式，一般都认为政府在其中起了主导的作用。历届政府所推出的庞大的「国家建设计划」，更使得公共工程成为岛内「最大的市场」。所以，谁在选举中最有力，谁对政府的影响就愈大，那么能分到的「蛋糕」也就更大。
比如，研究者就发现，台湾各地方行政首长特别热衷推行的「河川整治疏浚」工程，其实包含着砂石开采的厚利，而这往往成为各方面势力争夺的目标，很多黑道背景的基层「民意代表」则胜算颇高23。此外，台湾城市化的进程中，牵涉到大量的都市计划政策决策以及土地交易，「当土地变成一个很重要的财富形成来源时，而主要的土地使用权又掌握在地方政府手中。……一些由财团或其他经济利益集团设立的土地开发集团，若要松动土地管制权来获取利益，必须与执政的地方派系或地方官员、在地的民意代表相结合，分享土地开发的利润。」24
90年代晚期，台湾媒体先后揭发出野柳隧道工程案、十八标案、四汴头抽水站案等「黑金工程」，而其中最轰动的当数1996年台湾中正机场二期航站装修工程中的弊案25。在这个造价利润高达二、三十亿新台币的大工程中，先有「白道绑标」，即所谓的「民意代表」在工程策划之初就积极介入，游说有关预算案的通过，而其后则进行「黑道围标」，用暴力威胁的办法「劝退」其他的投标者，然后「黑白两道」一起来分享这份利润。这其中的关键，正如时任「法务部长」的马英九所言，「当前黑道与暴力犯罪无法完全根绝的重要原因，是黑道以暴力介入选举或藉由选举跻身政坛，隐居幕后甚至走向台前，继续从事不法活动，或组织公司行号，以合法掩护非法，或挟民意代表身份假预算审查及施政质询之名监督政府所致。」26
具体到基层乡村的情况，有研究发现，「黑道出身的人士在经由选举成为地方民代或乡镇市长后，为回馈选举桩脚，常结合派系财团集体向县市政府或乡镇市政府施压关说，从警察局（分局）八大行业违法取缔之关说干预，建设（局）课工程围标与开采特权之关说介入，环保（局）课垃圾清运之关说特权，教育局校舍兴建与器材采购之绑标关说，工务局（课）道路桥梁与排水工程之围标干预，公营行库之超额贷款，甚至主管调动与约聘人员之任用，都可看到黑道派系集团运用贿赂、质询、行政施压、人情施压以及暴力施压等方式，介入地方基层行政。」27所以，外人看来不过是「芝麻官」的乡镇长、乡镇「民意代表」，其实往往都牵涉到重大的经济利益。这也是黑道人物愿意以巨额金钱投入选举的奥秘所在。
综合以上论述，我们发现，台湾地区的基层民主选举与「黑金」势力之间形成了一种相互需求的微妙关系，也就是说，基层选举为「黑金政治」准备了必要性条件。
