公共绩效考验政府服务的质量
三、提高政府对农村公共产品有效供给能力的途径
政府对农村公共产品的供给实现，关乎社会公平的实现，关乎农民增收的根本实现。农民占中国人口的大多数，农民不富裕，整个国家就不可能富强。为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的基本问题，提高政府对农村公共产品的有效供给能力。当前，笔者认为主要应采取以下措施：
第一，从社会公正角度，理清政府公共职能
政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个具体维度，而且包括城市与农村两个层面。具体体现为政治的民主与稳定，经济的健康稳定发展，人们生活水平和生活质量的持续提高，社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改善。主要应处理好公平与效率之间的关系，现在是到了政府维护社会公正的时候了。
公正（justice）作为一个规范性范畴，是人类给自己提出的一个历史性的难题。公平竞争本身包含有程序平等的意义，即起点平等与规则平等。社会公正所要规范的，不是个人之间的利益关系，而是不同利益群体之间的关系。如果把义务理解为一种必须让渡的权利，则社会公正所共同蕴涵的，就是权利的平等交换。政府公共职能必须以实现农民公正与平等为转移，各级政府尤其是中央和省级政府应加大在农村地区的财政支出，加速农村地区生产和生活基础设施的建设，这既可以增加向农民提供更多的公共物品，提供诸如农村道路、农村电网等公共产品，同时也是对农民公民权的保障。明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围。凡受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供；受益范围主要是地方的公共产品，则应由相应层次的地方政府提供；而具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。现在国家应调整宏观政策，真正把加快发展县域经济作为国民经济建设的战略重点，以乡村社区建设为主要组织形式，大力投资农村生产生活设施，包括通讯、电力、广播电视、文教以及乡村道路、人畜饮水、农村沼气、水利灌溉等基础设施的完善，这是农村融入社会的物质基础。国家对农村基础设施进行投资不仅是改善农民生产条件，提高生活质量的基础工作，也是推动乡村社区变革的契机和初始力量。韩国政府自1962～1971年实施了第一，二个经济发展5年计划，扶持重点产业和扩大出口，但在此期间工农业发展严重失调。为解决这一问题，韩国政府自1970年开始发起了“新乡村运动”，并设计实施了一系列的开发项目。政府为新乡村运动的顺利进行投入了大量的人力、物力和财力。到1980年4月的10年间，政府投资总额达到了27571亿韩元，兴建了大量的农村基础设施，包括农田水利设施、乡村道路、农村市场、能源设施等，极大地促进了农村地区经济社会的发展，取得了超出预期目标的效果，构建了一个发展中国家跨越式、超常规发展的模式。
我们在借鉴韩国经验的同时，可赋予它更为丰富的内容。完善农村基础设施并不是农村社区建设的全部，甚至远远不是，乡村社区建设是一个永续的创新过程。农民权益保护和农村公共产品提供都需要相关的法律保障，应尽快制定并出台这些相关法律。鉴于农民的土地承包经营权已受到农村土地承包法的保护，制订农民权益保护法应当侧重于保护农民经济上的其他合法权益，主要规范农民负担、保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律制度的基础。农村的基本公共产品要逐步立法，使之制度化、法制化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；还要制定并出台新的相关法律法规。要逐步加快制度化、法制化的步伐，尽快制定并实施农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等。
第二，构建现代公共服务体系是政府职能改革的新取向
政府转变职能，更多地注重为公众服务，因此，提高公共服务质量、优化发展环境是公共服务的根本内容。这种行政改革的特点在于，它会直接使老百姓受益。建立公共服务型政府关键是必须彻底抛弃那种明显偏重于以经济数量指标为衡量和评价政府绩效之当然标准的观念，代之以地区经济发展的外部性、可持续发展以及服务对象的满意程度为评估标准，进而建立一套适应市场经济和现代社会要求的，能够较全面、真实、公正地反映政府行政绩效的评估指标体系，以此引导地方政府在整体利益目标下进行制度创新。一句话，政府服务绩效还要以农民是否获得较满意的公共服务质量和发展环境为标准，使农民真正成为政府公共服务的受益者。从考察农村的实际中，笔者感到，政府公共职能在农村公共产品的服务上首先要明确政府是农村公共产品的主要供给者，因此要加大农村基础设施建设的有效财政资金投入。
第三，建立科学的公共财政绩效评价体系
政府职能的公共性要求建立与之相应的公共财政。在公共财政支出中实行社会公平原则是市场经济下缩小社会差别的主要方法之一。《意见》的出台，必将为农村公共产品的供给带来有利的政策支持。让农民从公共产品供给中得到实惠。关键在于进一步规范财政供给范围，通过财政支出绩效评估，建立健全公共财政支出绩效的评估制度。财政支出绩效应由预算、绩、效三个要素组成，它不仅要看政府如何花钱，还要评价钱花得是否合理有效。对各部门、各单位制定与之行使职权相适应的评估指标体系，尤其要对农村专项资金、扶持资金、预算支出绩效进行评估，形成有利于农村公共产品可持续发展的机制。
第四，完善村委会自治能力，建构农民评估政府服务绩效的村委会
作为办理公共事务和公益事业的群众自治组织，村委会是评价政府公共产品供给的最有发言的基层组织。事实上，这也就是正在进行的农村税费体制改革和农村基层民主建设的要点。政绩不能由上级来考核，评价权交给农民，由农民来评价政府和政府的服务质量，这是对村民自治组织能力的考验。笔者认为，当前要完善村民自治组织能力，不仅要进一步规范民主规则和程序，还必须要有自治的财政基础。没有财政基础谈何自治？作为现代国家制度重要支柱和标志的民主制度与财政密不可分。当年英、法等国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与“纳税大户”（后来随民主的发展而演变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生的。也正是在“无代表，不纳税”的基础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更强的实际征税能力。这一方面，印尼的作法有一定的借鉴作用。在喀喀拉左翼政党执政的条件下，20％的财政资金是交给基层的，由老百姓讨论、决策如何使用，保证了自治的财政基础，实现了村民对事务的决策权，使村级自治朝着健康的方向发展。在我国，现在国家投资农村公益工程中实行“一事一议”的民主程序，作为乡村民主化的一种尝试，不失为一种公平的议事和决策程序，但必须有相应的资金保障，以使其在解决农村基础建设和公益事业上发挥更大的作用。
第五，通过农村专业合作组织加强村委会公共职能的建设
这方面我们的重视程度还很不够，在《中华人民共和国村民委员会组织法》中只是对村民委员会设置哪些工作机构以及如何设置机构成员进行了规定，但对其法律地位，职能及运行缺乏细则，缺乏可操作性，这是导致村委会办理公益事业和公共事务过程中缺乏自治能力的重要制度性缺失。打破现有政策法律界限，大力发展合作组织，实现村委会与专业合作组织的分工与合作，是一条切实可行的途径。
要允许农民在法律的许可之内建立自己的组织。农民作为一个社会弱势群体，他们的权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题，其他相关行业协会几乎是空白。要切实保护农民权益，必须允许在经济领域、社会政治领域建立真正代表农民利益，在国家经济、社会事务中表达农民意愿的农民组织。要尊重农民的意愿，允许农民在法律的许可之内建立自己的组织，不应强迫农民接受某一种模式，要因地制宜地发展形式多样的农民组织。要制定对农民专业合作经济组织的扶持政策，尽快制定专业合作社法。应当鼓励支持乡镇以上的农民协会，使之作为农民的社会组织，作为政府联系农民的桥梁，反映民意，依法保护农民的合法权利，保障农村公共产品的供给。民间组织的兴起和存在的最深厚基础，在于它们有力地促进了农村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，从这个意义上说，中国农村合作组织的最重要的作用，就是促进农村的善治。包括村委会在内的所有农村民间组织，它们或多或少都是村民的利益代表，它们代表村民向上级政府争取更多的利益，当村民的利益受到外部的威胁时，它们起着利益保护者的作用。实现农产利益代表之时，就是村委会自治组织健康发展之日。
以上说明，乡村关系受制于国家与农民的关系，也受制于政府间关系。因此，民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的制度改造是不够的。比如，乡镇财政困境产生的原因主要是分税制改革的不完善和“压力型体制”的弊端，而要解决这个问题就需要在更加宏观的层面上进行制度创新，否则微观层面的努力很可能劳而无功。
