公共绩效考验政府服务的质量
「摘 要 题」农业支持与保护
「关 键 词」农村/公共产品/政府/服务
农村的贫困已经成为中国可持续发展中的瓶颈，在讨论农民贫困问题时，因素可能有很多，如农民文化素质低、农村自然资源的匮乏和农业产业结构的不合理等，但笔者从大量的基层调研中感受更多的则是农民发展机会的不公平现象，而这与政府公共职能缺位密切相关。可以说，政府对农村公共产品的供给缺位或不足导致农民负担过重，使农民丧失发展的外部平等性。随着中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》）正式公布，政府对农村公共服务职能的要求被提上了重要议程。在《意见》中特别提到加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件，这无疑是对政府公共服务绩效的具体要求和考核。应该说没有农村基础设施的发展，就意味着服务质量的不到位，就不可能是有公共绩效的好政府；而没有实现对农村基础设施公共服务的良性服务，政府的公共性就是不完整的。
一、农村公共产品的缺失彰显农民发展的外部不平等
一般来说，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品两大类。提供纯公共产品是政府的基本职能决定的，政府必须承担；提供准公共产品则属于政府的扩张性职能，政府需要在多大程度上提供有较大的弹性。从目前县乡政府的实际运作来看，对农村公共产品与服务的提供，“缺位”现象严重。“缺位”主要表现在纯公共产品的提供运营成本过高、效率低下；而准公共产品的提供，则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农田水利设施等基础建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还在加剧。农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排它性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。公共产品强调的是基础性、战略性、公益性的项目，政府职能缺位的实质就是农村公共产品供给不足，突出表现在广大农村公共产品的极度匮乏，农民的国民待遇没有得到体现。
多年以来，为了加快我国的工业化进程，政府一直在实行一种非均衡的公共产品供给制度，即城市的公共产品由国家负担，而农村公共产品的短缺却主要由农民自己负担。客观地说，这些年国家用于公共产品的支出增长速度并不慢，如果把社会文教、行政管理费和国防费三项合计，则公共产品支出占财政支出的比重由“八五”时期的8.93％增加到“九五”时期的51.16％，这意味着国家提供的公共产品总量在增加。但在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，许多应由国家提供的公共产品供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32亿元，而集体供给为23.386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的7.837％。（注：数据来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001年。）根据公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共物品及公共服务，如果政府不生产和提供相应的公共物品和公共服务，则居民纳税就无据可依。我国农村居民的税收负担与政府公共部门所应提供的公共物品和公共服务是不成正比的，多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。而且，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施（如供气、供热、供水设施等）发展几乎尚未起步。总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。公共产品的规定性、内在要求和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否，对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。目前，农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。现行农村公共产品供给模式的问题主要有，一是财政支农资金投入结构还存在诸多不合理之处；二是农村公共产品供给责任划分不清，乡村两级负担过重；三是自上而下的决策机制，使农村公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共产品，但供给政策的厚此薄彼，使城镇居民优先享用公共产品的使用权，并由此获得较多的发展机会，广大农民则因牺牲这种权利而丧失部分发展机会。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1/3，让低收入人群自筹资金进行公共基础设施建设，必然会进一步降低农民的收入水平。要给农民以国民待遇，保持社会公正，这是一条可持续发展之路，这一点已达成共识。
二、政府农村公共产品供给缺失的危害性
公共服务应届政府的天职，在农村，政府理应提供其应承担的公共服务和公共产品。在市场化程度不高的条件下，农民对公共产品的需求只是基本维护公共秩序，随着市场化程度的提高，对交通、电力、水利、教育、卫生等基础设施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越来越高，加之历史上财政对农村公共产品投入过低这一不争的事实，当前农村公共产品已远远不能满足和适应农村经济发展的需要，同样也无法给农村合作化组织的发展提供一个良好的外部环境。政府农村社会服务职能缺位导致的危害已经开始显现。
第一，导致农村社会不稳定
农民负担重并没有得到根本解决，农民负担问题既与税费有关，又与公共物品的供给相连。而公共物品需要在公共决策下得以提供。乡镇范围的公共产品，如乡村道路、供水、供电等，其决策权也在乡镇一级，而不在上级政府和国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。重要的是，只有当这种公共（配置）决策过程中充分显示农民自身的偏好并对费用的支出作出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近两种物品（私人物品与公共物品）帕累托最优配置的萨缪尔森条件（或得出公共物品与税收的最优组合）。显然，我国的现实与之相差甚远。公共物品提供的质和量是否与农民的需要相符、以及是否与农民的税费支付相称，是大有问题的。所以，政府及其机构未从私人决策领域中完全退出，农民未能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，是我国农民负担加重的另一原因。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以农村公共卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9％，1998年为24.9％。5年下降了10个百分点。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％，5亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍。农村公共产品匮乏造成农民上学难、看病难的状况，更是影响农村社会稳定的最大制约因素。
第二，影响了村委会作为农民自治组织的健康发展
从村民自治的发展历程看，村民自治是农民自己发明的自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。因此其职能主要表现为公共职能和关于切身利益的安全、健康及文化教育等。从实际调查看，村民要求选出的村委能带领他们致富，这也表现出选举的动机来源于利益的追求。村委会是农民权利的体现者和主张者。但在现行体制下，村民委员会既要办理村务，又要执行“准政务”，扮演着双重角色。“准政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使村民委员会过度行政化，村民自治组织成了具有行政权力的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，也使公共资源的筹集使用缺乏有效的监督。由于缺乏有效的供给谈判制度，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。上述原因归结到一点，现行“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端，据国务院发展研究中心估计，全国4.5万个乡镇，平均乡镇债务为400多万元，乡镇债务超过千万元的很普遍，村级也好不到哪去。为什么出现这种债务，从体制上看，自治组织不自治的体制原因需要检讨。在实际生活中，我们看到一方面是农民对自身权益保障的渴望，另一方面自治组织对农民权益保障的弱势。随着村委会办理公益事业和公共事务的能力日渐衰弱，自治组织也逐渐失去了代表村民利益和整合村民利益的功能，以至于无论是学界还是农村基层，有一种对农会的渴望，这是一个需要反思的话题。公共产品交易的不平等，使农民对自治组织的信任和依赖降低。但更令人担忧的是，村委会在公共产品交易中缺乏与政府谈判的自治能力，村庄一级是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，都是村民自治组织的权利，任何人无权干预，特别是上级和中央政府。因而，不论是费改税前规定按上年纯收入的5％计提，还是费改税后作为附加税按农业税的20％交纳，都是一种明显的不合理行为。既然实行村民自治，村主任由村民选举，但村主任的“财权”不是由选举人决定，而是由中央政府决定。自治组织不为农民服务、代言，使农民对村民自治产生了疑问，这也会使村委会丧失最深厚的社会基础。
第三，财政供给机制不合理，农村公共产品供给成本加大并且不到位
国务院发展研究中心农村部近期完成的一项调研发现，中央财政支持“三农”的重点主要放在税费改革、林业生态建设和粮食补贴等方面，对农村公共产品供给仍缺乏足够的投入保障。（注：李慧莲：《公共财政的阳光如何照向农村》，载《中国经济时报》，2004年11月2日。）“压力型体制”使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力。为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标，乡镇政府往往介入竞争性生产领域，“上项目”，大办乡镇企业，提供“越位”公共产品。乡镇政府往往不顾实际情况和财力条件，修广场，建市场，大搞“面子工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事情，花最短时间在各种评比中取得好名次。这样，必然进一步加大了乡镇财政支出压力。李昌平在《我向总理说实话》中详细介绍了监利县乡村债务的情况，可谓触目惊心。荆门1000多个村，村均债务在2001年即近100万元，更有一些乡镇村均债务竟超过200万元，每个村民每年负担100多元利息，相当于农村税费改革后农民负担农业税、农业特产税及两税附加的总和。查尔斯·沃尔夫认为，“当不能很精确地测量（非市场）活动的产出和供给时，非市场活动的总供给或特定的非市场活动的供给就会趋向于较高”，这是不合理供给带来的成本增大的必然结果。
第四，未能在公共物品提供的公共决策过程中听到农户的声音
农村公共产品的受益者是农户，但决策者却不是农户，农村公共产品供给体制性缺陷主要表现在，各级政府进行有关涉农方面的制度设计时，决策程序“自上而下”，很难听到来自农户的真正需求的声音，这是压力型供给体制的反映。农民的利益缺乏代言人，致使损害农户利益的事件屡屡发生。在这样的基础之上，既要降低农民负担，又要由农村自行提供经济发展和政府运行的财力支撑是根本不可能的。所以，长期以牺牲农村和农业来发展城市和工业的政策体系已经到了必须彻底纠正的时候了。
