高等教育的国际供给：大学需要《服务贸易总协定》吗？
出处：论文网
时间：2006-09-02
通过签署《博罗尼亚宣言》，各国部长们承诺他们的国家有兴趣共同朝着上述方向前进，但是各国政府在实施过程中所运用的策略不尽相同。例如，意大利在一年内将该国1500多种5年制课程重组为3+2课程，这意味着他们迅速采用了学士／硕士学位的课程结构，尽管他们自己不这样提。德国的行动要迟缓得多，政府鼓励所有大学在保留传统培训课程的同时开设学士和硕士学位课程。有些大学，如柏林的洪堡大学认为这种双轨制过于麻烦，决定只提供学士／硕士学位课程。在荷兰，议会刚刚讨论过向高等教育的学士／硕士学位体制过渡的问题。换句话说，这些国家在实施宣言提出的措施方面可以有自己的方式和步调，只要最终能导致欧洲走向一体化，促进该地区人员和思想的流动。
这些年来，欧洲的大学已经实现了某种程度的相互认可，并出现了许多鼓励联合教学和共同课程开发的项目，其中至少有部分课程专门对外国学生开放，如伊拉斯谟计划(ERASMUS programme)每年资助欧洲内部十万多名学生的交流。《博罗尼亚宣言》认为，如果想从合作的“比较”阶段真正进入“相容并存”阶段，应大力加强这类有助于相互了解的交流活动，它将使各国走向中期的一体化，即2010年建立“欧洲高等教育区”的目标成为一种可能，并促使各国采用相似的发展道路。这些观点在2001年5月召开的布拉格会议得到了强化，当时各国的部长们在会上坚持认为，高等教育包括终身教育必须被当作“公共产品”，学生在社会变革中起着关键性作用。因此，部长们再次确认了先前《博罗尼亚宣言》提出的观点，即欧洲高等教育一体化不应由政府独自包揽，而应在高教机构及其成员，包括学生、教师和管理者全力支持和创新实践的基础上实现。如果政府的职责是确保学术发展有一个良好的条件，那么欧洲的学术发展是大学的事情，它们必须在欧洲层面上采取共同的行动。
例如，作为“博罗尼亚进程”一个组成部分，欧洲大学联合会(EUA)将于今年10月在苏黎世就“欧洲学分转移制度”的实施召开二次会议，届时将有来自各成员国的200所大学的领导、政府代表和师生代表共300人与会，他们将讨论如何把欧洲学分转移和累计制度的实施提升到最高层次，也就是从最低公约数转向最高公约数，会议的结论将作为推进一体化建议的一部分提交一年后将在柏林召开的下次部长级高峰会议讨论。与博罗尼亚会议一样，苏黎世会议在召开之前，各成员国已就有关问题展开辩论，就欧洲学分转移制度而言，他们已参观了许多采用欧洲学分的高校。如果欧洲学分转移制度扩展至所有课程，会给这些高校带来问题，并间接地影响到它们所有的活动。换言之，就高等教育而言，《博罗尼亚宣言》意味着与政府结成伙伴关系，而不是依赖政府。这意味着大学应该信任政府，当局也应该信任大学和其它高教机构，对于这个进程中的其他参与者亦是如此。如“欧洲学生会联合会”(ESIB)全面参与了“欧洲高等教育区”的规划，就此发起高校范围及全国性的讨论，组织欧洲论坛，并将讨论结果直接呈交给部长们。这也意味着一种“开放的未来”，合作伙伴之间的良好愿望可以使他们实现共同的抱负。不过，这也会带来一些不适，因为每个事情都在不断地变化。对于这个进程的所有参与者而言，每个决定都会使他们更接近于“欧洲高等教育区”的建立。
事实上，“博罗尼亚进程”绝不是一个自动发生的过程，因为它需要逐步建立信任，需要激发人们对欧洲高等教育区提出各种创新性的构想。在某种程度上，它将赌注压在“条约”文化上，每天坚持不懈地了解别人，以达成“共同的想法”，再通过不断寻求最大公约数，走向“协定”的文化。然而，尽管各成员国同意遵守固定的一套发展模式，但是在迈向共同的目标方面，它们仍然可以有自己的方式。因此，欧洲的高等教育看起来有些像一片丛林，更多的人抱定决心要实行新的思想，而不是固定的秩序。“博罗尼亚进程”在很多方面是一项国际关系的试验，这种开放性也是它的力量之所在，正如欧洲东南部的国家所昭示的那样，它们虽然还不是《博罗尼亚宣言》的成员国，但是它们已决定按照该宣言提出的路线重组它们的高等教育体系，通过了与欧洲接轨的高等教育法，并在高等教育的发展上主动向本地区其它宣言的实施国靠拢。
我的观点是，合作的前两个阶段是建立信任所必须的，而支持国际融合（通过贸易或其它方式）的人们有时会忘记这一点。欧洲的机遇在于，尽管在历史上和政治上存在裂痕，但是他们对于本地区共同文化以及高等教育在社会发展中的作用的认识，却有着基本的共识。“认识”和“比较”的阶段已经在参与“博罗尼亚进程”的35个国家中得到了很好的体现，尽管人们经常对普通学者缺乏对邻国教育制度的了解感到吃惊。但是它们有着共同的立场，这种状况在世界其它地区却未必存在。换言之，在“条约”文化尚未发展（即当人们还没有彼此了解）的时候就开始协定的操作，可能会导致我们不愿看到的结果，有些合作伙伴在适应变革的过程中可能会感到受压迫，而不是得到支持。
大学需要《服务贸易总协定》吗？
作为一个组织，欧洲大学联合会当然不反对自由贸易。考虑到1945年以来本地区货物、资金和人员日益增长的流动所带来的财富和发展，一般而言，欧洲人也不应该反对。但是问题在于，是否要把高等教育也纳入《服务贸易总协定》的范围以内？这个问题不是指我们是否需要加强国际交流以使我们的世界更加强大，因为这是一个受欢迎的目标。问题在于，条件是否成熟？这里主要有两点值得进一步讨论。
第一，服务是否等同于货物？当乌拉圭回合谈判接近尾声，人们清楚地意识到，《关贸总协定》这么多年来一直在推动的降低贸易壁垒并没有涵盖所有国际贸易领域。像旅游业、银行业或保险业这些部门，在世界发展中起到日益重要的作用，将货物贸易自由化的基本规则运用到这些部门似乎是很正常的，如“国民待遇”条款和“最惠国待遇”条款。这种做法的假设是，服务等同于货物，并且可以用同样的方式处理。的确，两者都有体现效率费用的价格，两者的生产过程都受各国法令和关税的保护。
然而，即使用最平和的英语，说服务的“生产者”(producer)也显得很拗口，人们宁可使用服务“提供者”(provider)一词。为什么？因为一项服务有货物所不具备的非物质特性。在某种程度上，服务业需要消费者对服务的有效性产生信任，而这种信任有别于买主对一件实物的信任。
购买一项服务就像购买一张“尚未被激活”的关系网，以满足某种需求。例如，当我购买一趟去丝绸之路古城的旅游套餐时，我购买的是一种期待，期待自己去发现中国。为了实现这种期待，我织起了一张友好的关系网——从旅游代理到酒店保安，从博物馆导游到巴士司机，他们的许多能力在服务的实施过程中将决定我此次假期的成败。这里有一个时间的概念，而在货物交换中则不存在这个问题。货物也是能力的结果，但却是过去的事情。服务在将来会继续发展，它需要更高层次的信任。此外，当你付费时，服务通常还未结束。有趣的是，消费者如果越是信任服务的可实现性和独特性，似乎就越乐意付更多的钱。换句话说，人们有一种“主观边际评价”，它对于服务交易比货物交易更为重要。看待服务的另一种方式是考察服务是否体现了能力（有待激活）的潜在供给，而物质产品是根据现有的需求（作为能力被激活的结果）生产的。那么，为货物贸易制定的那些规则能否直接应用到服务交易中去？难道不应该考虑那种附加的信任？因为它反映了消费者心中无形的和主观的价值，是服务的全部内容。如果我的分析是有意义的话，那么服务供应商的职责是否就不同于货物生产商？服务和货物交易的规则难道没有本质上的不同？两者之间规则有足够的相似性吗？
我要提出的第二点是，谈判过程可以看到信任吗？比方说，如果要令人信服地对这一过程的本质做出回答，所有合作伙伴应该对讨论做出自己的贡献。这有点像“博罗尼亚进程”，政府、高校、供应商和学生应该参与制定他们共同的未来。如果参加《服务贸易总协定》的成员国政府就是那些参加博罗尼亚进程的成员国政府，至少在欧洲是这样，而且它们在创立欧洲高等教育区时确信伙伴关系是建立信任的最佳方式，那么它们在为建立一个全球化社会而奋斗时也应该采取相应的行动，不是吗？但这不是世界贸易组织的方式，因为世界贸易组织的谈判主要由各成员国的商业和贸易部负责，他们很少征求与谈判涉及的服务领域最为相关的政府部门同事的意见，如卫生部长或教育部长。
这是人们对《服务贸易总协定》所做出的部分反应，也包括大学。当加拿大大学联合会(AUCC)、美国教育理事会(ACE)、高等教育认证委员会(CHEA)和欧洲大学联合会于2001年9月起草并签署了一份共同宣言时，代表了4000所高校的这四个组织强烈反对将高等教育列入允许自由贸易的服务业领域。为什么？因为它们担心大学不能被有效地纳入协商的过程，尽管大学仍是高等教育的主要提供者。高等教育具有自身的特点，不一定非要纳入《服务贸易总协定》的框架中去。
我们的确听说通过加拿大各大学的努力，高等教育将在《服务贸易总协定》谈判中发挥潜在的作用，因为加拿大已经存在一种良好的协商文化。在渥太华，当政府考虑加拿大是否应该将教育纳入自由贸易的范畴时，贸易部征求过教育部的意见，而教育部已要求它通常的合作伙伴加拿大大学联合会准备一份文件，以表明教育部对这个问题的立场。然而，在华盛顿和欧洲许多国家的首都，贸易部的官员就不那么有合作意识，似乎因为有了货物贸易自由化方面的经验，他们就可以对服务业进行类似的操作。因而，贸易部长们很少和教育部同行协商，这无助于促进他们与服务供应者本身及他们的代表机构开展对话。我们的这份跨大西洋宣言以一种方式提醒人们，最先应该考虑的机构是大学，因此，我们应该成为对话的伙伴。这又是信任的问题，对概念的信任、对定义的信任、对谈判者的信任，总之，这是一种基于以往经验及求同存异的信任。在高等教育领域，我们不知道世界180多个国家认识和包容的基础是否足以使它们向“比较”和“承诺”的阶段前进。一项协定如果想仅仅通过制定贸易增长的规则建立一个开放的未来，需要比较和承诺。
《服务贸易总协定》文件本身的模糊性加剧了人们对误解的担忧，如条款1.3对不列入谈判的服务业种类，特别是由政府对本国公民提供的服务业种类，进行了界定。但是，如果政府控制的高校被排除在外，那么私立大学如何承担一种公共的角色？反过来，已设立私立分支机构开展新的教育服务的公立院校又如何看待？另一个需要澄清的是该协定对高等教育体系欠发达国家的影响，这类国家的高等教育体系经常与文化认同联系在一起。《服务贸易总协定》是否会导致来源于别的文化背景的那些全面而又廉价的外国服务取代有重要价值但效率低下的本国服务？换句话说，是否所有世贸组织的成员国都有能力并愿意承受自由化的冲击？尤其在教育领域，它与文化一样，体现群体的认同和国家的特性。
如果我们对高等教育的“质量”有明确的认识，我们就可以减少上述案例中所出现的不信任现象。如果服务指的是有待激活的“一系列能力”，那么这些能力会因时间和地点的不同而不同，尽管都是整个服务的一部分，并有着共同的称呼。如何评价这种无形的生产过程的质量？至少就一件产品而言，其本身的能力含量是有限的，做出质量判断也要容易的多。因此，作为高校间的合作机构，我们将愿意讨论并赞同使用“标准”，以便使各种教育服务在具备足够相似性的情况下在世界市场中展开竞争。如果我们想保护学生，恢复家长的信心，如果我们想为教师、雇主和专业指出一条一体化道路，以便他们在全球化进程中有某种程度的秩序，那么这样做就至关重要。
去年5月，经济合作与发展组织(OECD)在华盛顿组织了一次有关服务贸易的论坛，会上有专家指出这个进程是无害的和可逆转的，各成员国可以对任何已做出的减让进行控制，并对每个领域中公共服务和质量的含义拥有决定权。然而，《服务贸易总协定》不是一项条约，而是一项协定。条约采用的是专门的和循序渐进的方法，而协定则运用国民待遇和最惠国待遇的方法使不确定的东西一体化。在这种情况下，大学是否应该认同上述观点？此外，人们对官方谈判者轻视学生的意见感到担忧，后者在欧洲强烈反对他们所称的高等教育“商品化”。在他们看来，教育是一个与人相关的过程，一场与知识的亲密接触，不同老师有自己独特的体验和解释。如果把学习当作一套产品、一种背离其供应模式的“商品”，就会丧失教育过程之精髓，把教育变为简单的教。人们可以对上述意见提出反驳，但决不应该像在该论坛出现的情况那样，将上述意见斥为无关主题。我们是否正在朝“世界课程”迈进？就像“世界车”那样，由不同国家生产的接近标准化的零部件构成，但组装方式却因地区而异，给顾客留下了这台机器是为自己度身定做的印象。从传统上看，高等教育是建立在差异、教学自由和机构自治的基础上，我们是否应该对“知识产业化”并最终走向一体化感到担心？《服务贸易总协定》的专家回答说“不”，因为该协定将提供规则，以促进国际化的发展，这也是整个进程所要达到的目标。
然而，对于整个观念和过程，人们没有信心，各成员国政府内部及许多教育服务提供者和受益者也没有信心。如果信任是一个包括认识、比较、兼容和承诺的过程，那么虽然《服务贸易总协定》使各成员国走上了通往国际化的快车道，但是人们最终也意识到，许多成员国相互了解及合作能力并没有得到试验和培育。不幸的是，高等教育机构和政府学术主管部门从某种程度上看尚未进入“学习共同体”的阶段，即基于个人和机构的信心并最终产生群体共识的最低公约数。由于合作的潜力尚未开发，要想自动进入一个国际“学习共同体”几乎是不可能的，这是最高公约数。换句话说，对于教育而言，迅速解除国家对学术服务的保护，时机尚不成熟。如果《服务贸易总协定》推进的步伐过快，那么其危险将会是，某些服务提供者可以利用许多国家教育体系中那些隐藏的但又是非常明显的弱点取而代之。不过消费者对其产品相关性的信任却无从得到保障，失望的情绪可能会变成对帝国主义的控诉。
这不是推动国际化的最佳方式。《服务贸易总协定》仅仅是一种工具，其自上而下的能力尚不成熟。然而，如果这个星球想要避免新的世界冲突，我们就需要更好地相互理解，需要人员和思想的交流，这对于目前而言极其重要，就像1945年时那样。如果我们不能做到齐心协力、遵守协定，我们仍然可以运用联合国教科文组织的方法，通过条约形成共同的文本。当然，它被证明是降低壁垒（学术上或是行政上）的一种缓慢的方法。条约应该成为改革的动力，而不是拖延的理由，尽管这和条约本身没有关系，而更多的是与签约国前进的愿望有关。《关贸总协定》已使世界市场的联系更为紧密，甚至将它们变成了一个共同经济圈，这个过程通常被称作“全球化”过程。在欧洲，货物、人员和资金可以在一个拥有4亿公民的区域内自由流动，如果我们想从欧洲汲取经验，我们就应该将它们建立“欧洲高等教育区”的要求归功于它们在其它领域日益增长的互动。欧洲各国的政府通过相互接触和合作，已经建立起了千丝万缕的联系，它们目前的确可以在文化和教育这些体现国家特色的领域采取共同的立场。这也许就是为什么《博罗尼亚宣言》体现的是一种政府之间的进程，而不是由一个超国家实体，如布鲁塞尔的欧洲联盟运作的一体化进程，而欧盟是基于一项国际协定而成立的。
从全球的角度看，各国政府都意识到它们已经成为经济一体化的组成部分，只有实现服务贸易自由化，经济一体化才能真正实现。在这种情况下，各国政府对教育的责任将转化成一种国际性的文化政策，而这种政策将受到各国参与其它商业领域谈判的影响。要想仿效欧洲的模式，可以通过“博罗尼亚进程”提出的策略使条约的方式得到加强，因为“博罗尼亚进程”也采用专门的和循序渐进的方式促进各国的兼容并存，并鼓励各国遵守程序，以取得更大公约数。信任程度的衡量标准是各国政府为有关各方制定的伙伴关系水平，这些国家既支持联合国教科文组织，也支持世界贸易组织。
暂时性的结论
正如我们的报纸所报道的那样，以联合国教科文组织和世界贸易组织为代表的两种文化同时存在并互相传承，难怪有人将协定看作是一种特殊的条约。我已对它们之间的联系做出了说明，国际化是它们共同的目标，为此它们采取了不同的方法。但是这两种方法又具有互补性，条约采用的是自下而上的方法，而协定更多的是体现自上而下的过程。然而，只要教育舞台的参与者没有显示出足够的互信，只要他们没有实现“学习共同体”的坚定愿望，这两种文化就会相互对立。事实上，在各成员国的行动与《服务贸易总协定》的要求接轨之前，对各种高等教育体系（不论在国家或其它层面）的认识和比较是合作的一个必要的阶段。当合作的前两个阶段完成之后，《服务贸易总协定》的程序才能付诸实施，因为高等教育参与者（现已成为合作伙伴）之间的互信已经建立。同时，还要开展更多的自下而上的活动，甚至抛开自由贸易政策。正如欧洲的“博罗尼亚进程”所显示的那样，建立“欧洲高等教育区”的长期目标应该通过所有合作伙伴的创造力来实现，因为他们从事的是一项共同的事业。
那么，大学需要《服务贸易总协定》吗？不是现在，如果我们不想在担心之外再对学习共同体增添更多的不信任，因为学习共同体还不成熟。在上面提出的许多问题得到满意的回答之前，这只是一个暂时的答案。大学必须参与到这场辩论中去，只有这样，自由贸易的快车道才有可能甚至成为走向知识全球化和世界知识社会的一条简明的道路。
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