中国政府的治理理论与实践
出处：论文网
时间：2007-08-29
[摘要]治理理论已成为有关政府改革的一个全球性话题。改革开放以来，在推动经济发展和社会全面进步的同时，中国政府加大了自身改革的力度。以市场经济体制为平台，以政府职能转变为中心枢纽，以民主法制建设为基础，中国政府正在努力营造新型治理格局，并取得了相当的成效。中国政府的治理理论与实践成为对世界范围治道变革的有力呼应。
[关键词]治理理论；政府职能转变；治理实践
政府的形式与行为历来就是政治学和行政学学者关注的中心，但长时期内，无人怀疑过他们观察问题的视角是否确当。因此，当有人在“政府”( GOVERNMENT) 或“统治”( GOVERNING) 与“治理”( GOVERNANCE) 之间作出截然的区分时，人们吃惊地发现，这一概念的提出有可能引发一场政治学和行政学理论范式(PARADIGM) 的革命。
治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由。资本主义在西方取得统治地位已有几百年了，在这几百年中，围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论，从来就没有停止过，但是这种“政府中心论”的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。治理理念的提出，使人们得以从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到，无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法根本克服“市场失灵”和“政府失灵”这一“西西弗斯”与“被推上山、又滚下山的石头”之间的悖谬。而治理理念所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等质素，被认为有可能帮助突破这样一种二难选择，从而展示一种崭新的公民社会存在和发展的格局。
当今世界，全球化的浪潮不仅表现在经济领域、科技领域，而且，人类面临的诸多共同问题和相似的境况，使得各国政府在管理社会的形式和手段上也越来越趋于相互借鉴和认同。随着改革的深入、开放的扩大，在坚持强调中国特色的前提下，中国政府最近二十年来，对治国安邦的认识也升华到了一个新的高度。进而，在施政过程中，还将一系列新的理念付诸实现，取得了引人注目的成就。无疑，这是与全球化管治方式的转变深相契合的。
一、经济体制转型--中国政府治理理论与实践的广阔平台
20 世纪70 年代末，中国告别了计划经济时代，开始了以市场为取向的经济体制改革，至20 世纪末，中国政府宣告基本建立起了社会主义市场经济体制。市场经济体制是充满生机和活力的经济体制，它的确立给中国社会带来了一系列深刻的变化。这种变化从各个方面冲击了旧的国家管理体制，在中国政府面前提出了新的课题。
1. 市场经济体制改变了国家与社会之间的关系。在计划经济体制下，国家对社会实行的是全面的控制和管辖，通过对社会资源的垄断和再分配，形成了单向的国家与社会的制动格局。市场经济体制的建立，转变了国家与社会的关系，国家与社会之间的双向互动得到了强化。国家实行的以产权多元化和经济市场化为基本内容的经济改革，促进了国家与社会、政治与经济之间结构的分化，一个相对独立的、提供资源和机会的民间社会开始形成，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基本上的全能型政府的职能和结构是已难以适应转型社会公共行政管理的需求。中国政府改革开放以来的行政管理体制改革的一个总的取向，就是重新界定政府在整个社会中的地位和作用，即“进行角色定位，确定公共行政、民间社会、市场之间的分工，可以由民间社会、市场承担的职能不再由政府承担，社会和市场无以承担、不应承担的职能，则由政府承担。”(郭宝平，1999) 实践说明，中国实行的改革开放政策正在从早期的政府主导型，逐步演变为社会推动型。社会力量的培育和壮大，使得中国政府开始更多地考虑调整自身与社会之间的关系，以适应变化了的形势。这成为中国政府改变旧的施政理念，采取新的治理形式与手段的重要动力。在市场经济基本上出现的作为民间社会主体的民间组织的独特品格和重要作用正在显现出来，首先是它的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其次，是它的独立性，即它拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上它都在相当程度上独立于政府；第三是它的自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的。“民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要。它们或是独自承担起社会的某些职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。有民间组织独立行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治， 而是治理。”( 俞可平，2000)
2. 市场经济体制改变了人们思维方式和行为习惯。市场经济的实行，使得人们的物质文化生活水平得到显著提高。人们之间的联系密切了，观察事物的视野开阔了，见识远大了，开始萌生强烈的自主意识。市场经济天生就是平等派，在这种体制下，人们的权利意识、平等意识、法治意识得到了空前的提高。旧的命令型行政体制显然与这些的新的价值取向和心理变化不相适应，政府管治方式和手段的改变意味着对这种变化的回应。在计划经济时代，人们耻于言利，人们的权利意识、自主意识淹没在一种“泛道德主义”和绝对平均主义的空谈和假像中。市场经济促进了人们的利益分化，所有制结构的变化使社会上出现了众多利益差别和利益竞争的行动主体，全民所有制、个体、私营、集体、三资等各类经济实体成为平等参与市场竞争的行动者，维护自身合法权益、平等获取社会资源和机会成为它们的共同呼声。共同的市场经济环境下的实践，在上述各类行动者中萌生了相似的市民趣味和市场文化。国家在政策的制定和贯彻中面对的已不再是过去那种绝对划一的利益无差别的受令者，而是要求利益各个不同的行动主体。意识形态律令和道德说教的作用正在降低，利益驱动机制在国家治理中的重要性越来越大，政府治理中的制度色彩和技术色彩越来越浓。作为对上述变化的反映，《宪法》肯定了各种所有制经济主体的地位和作用，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等法律和法规的制定也反映了社会的利益要求和社会关系的调整和变化，国家正试图用新的方式将市场经济所带来的变化纳入治理框架之中。
3. 市场经济体制的开放性改变了中国与世界的关联程度和联系方式。市场经济体制的本质是开放的和扩张的，它积极容纳一切能促使自身发展的价值、技术、观念、规则，这种要求造成了中国与世界密切联系的必然性。世界上所发生的信息革命、技术革命、观念变革，包括正在兴起的治道变革都必然要反映到各国政府的政策与行为中来，中国政府也不例外。迅速适应世界形势发展要求，容纳新的变因，引导国家和国民参与到世界经济与技术竞争过程中来，是中国政府走向成熟的标志。中国的市场经济体制是在对外开放的扩大中一步一步建立起来的，中国已经被纳入世界经济一体化之中。加入WTO 以后，中国政府的治理环境将随之发生很大的改变，就外部环境而言，行政管理体制和行政管理行为必须符合国际通行的规则和惯例，必须遵守我们与其他国家所签定的双边和多边协议。国际经济、法律环境成为制约政府治理能力与行动的重要因素，任何有悖于国际法则和国际经济规律的政府行为都可能产生不良的国际影响，都可能招致已加入的国际组织的联合抵制，使国家利益蒙受损失。为了适应外部治理环境的变化，中国政府非常关注行政管理国际化的趋势，并已采取了一定的应对措施，譬如实行了汇率并轨，实行外贸出口结汇和售汇制及新的外汇帐户管理办法，改进重要商品进出口配额管理，调整关税税率，改革外汇体制，等等。市场经济体制下的中国经济国际化也从内部给政府的行政管理提出了挑战。世界市场是一个变化迅速、充满机遇也充满危机的领域，政府不仅要参与国际市场的竞争，更重要的是要为本国的企业、个人、各类投资者等利益主体提供必不可少的帮助和服务。政府对世界市场的反应不可能如活跃在其中的经济主体那样灵敏，这就意味着政府的职能仅仅因为这一点就应该改变。服务、引导、规范、保障已经成为中国政府追求的理想的治理方式。上述可见，市场经济所展示的现实和前景为中国政府的治理理论与实践提供了宏大的背景和广阔的平台。
