中国体制转轨中的政府权力悖论
二、政府权力的特点及经济分析
作为一种政治组织，政府是一个由具体人员构成的政治机构，它以强制力为基础，对社会进行管理，权力是政府作为一个组织拥有的最大的资源。作为一种经济组织，政府在经济性质方面与企业存在着共同点，它处于一种自然垄断地位。正如科斯所言：“实际上，政府是一个超级企业”。政府作为一种行为方式，与一般行为主体（如厂商、居民及非政府组织等）没有什么不同。但由于政府是一个处于特殊地位的行为主体，它被赋予一定的强制权力，这种权力是私人机构所没有的。因此，政府参与经济活动及配置资源，会直接对经济、社会产生重大的影响。
政府经济权力，是由国家权力衍生而来的，其实质是公共权力，而公共权力的基本特征是在全社会范围内具有强制性和垄断性。强制性意味着政府可以通过行政命令规定人们必须做什么或不得做什么，人们必须服从之。垄断性意味着政府的行政权力没有竞争，正是由于公共权力在全社会范围内具有强制性和垄断性，政府行使公共权力的后果，不仅会影响到全社会生产要素的使用，而且会对社会成员的收入、社会财富的分配和社会净福利增减等方面产生重要影响。更为重要的是，如果执行政府政策和政府规制的后果事后被证明是低效率的，政府并不为此承担直接的经济责任。具体来讲：
1、强制性权力能带来服从的秩序，从而节约交易成本。“权力就在于用最小的代价尽可能的换得最大限度的服从。”比如，中国相对于中东欧国家的一个优势，集中表现在可以用政府权力的铁腕来减少民主制下的讨价还价，降低所谓“制度变迁的交易成本”。
2、垄断性能导致扩张。从经济学的意义上讲，处于垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化的能力，具有垄断性公共权力的政府也同样缺乏足够降低生产成本的行为激励。这与政策商品本身在生产过程中并不需要物质资料的消耗是一致的，资源性成本的缺位使得政策商品在本质上并不存在明确的成本要求，这一特点排除了政府存在对生产成本能够自觉节约的现实基础，这也是政府规模扩张、政府成本上升“体制病”存在的根本原因。
3、政府权力因素影响预期成本与预期收益而影响制度变迁。针对我国的体制变迁过程来分析，权力因素会影响预期成本与收益而影响制度变迁的发生。新制度经济学认为制度变迁的根本动因在于潜在获利机会的存在，即预期收益大于预期成本。但这种论述是就西方成熟的市场经济社会而言的。在某些特定历史条件下，特别是当我们把政治、社会变量纳入其中进行分析之后，就会发现，这种“一般原理”并不完全适应于我国的现实情况。因为在特定的条件下，预期成本和预期收益的内涵是会发生变化的，成本与收益是受制于一定的制度结构的，脱离了既定的制度结构来谈成本与收益是没有意义的。由于我国在转型时期，政府权力既是制度结构的一部分，同时又是其中居于支配地位的变量，它在很大程度上能够影响其他经济主体的预期成本与收益，会在这个特殊时期变成决定其他变量的决定变量，所以这种决定性的变量就成为经济体制选择或制度变迁之所以会发生的根本性动力因素。
正是由于政府权力具有的不同于个人、企业经济权利的强制性和垄断性，保证了政府权力具有弥补市场不足的能力，同时也为政府权力将活动范围扩展到普通物品) 包括公共物品和私人物品的生产和交换领域提供了可能。布坎南的研究表明，政府天然地具有扩张的倾向。政府权力的这两大特点使其具有的“经济行为的近似自由性”使得对政府权力边界的确定成为影响经济行为的重要环节。
三、转轨期政府经济作用双重性的实质是权力悖论的存在
关于政府在市场经济中的作用的分析，不同的经济理论有不同的解释，除去具体原因的分析，在这里，从本质上来讲，本文认为，转轨时期的政府经济作用可归结为一种权力悖论的存在。它隐含的内容是政府权力与个人权利（或者说民众权利）的博弈，政治与经济的冲突与协调，是政府对市场的侵犯与保护。
首先，从政府与市场的关系来看。简单来讲，市场是平等人之间的自愿交易，市场经济的实质，就是给予民众充分的自由选择权利的经济体制。而政府活动则反映了上级对下级的命令--服从关系。也就是说，市场是一种分散决策、自发形成、自由竞争的交换体系，而政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系。所以，可以说，市场运作的基本要素是权利，而政府规则是建立在权力基础上的。两者有着不同的逻辑和观念。既有冲突的一面，也有协调的一面。前者遵循的是个人权利的自由交易基础上的市场经济体制的内在的逻辑，后者是依靠公共权力强制力量为实施保障的市场经济体制的外在保障。而且现代的市场经济的复杂性，要求政府与市场的关系不可能是完全对立替代的关系，而是一个相互补充、相互替代的关系。所以建立在个人基础上的市场秩序与建立在公共权力基础上的人造秩序共同统一于市场经济体制内。其次，市场秩序以个人自由权利的确立和保障为基础，而政府以公共选择的结果为前提。就个人权利和国家权力的关系而言，个人权利是人与人相互关系的基础，其实施就是权利的让渡和交易，作为人们相互之间的一种认可和允诺，一方面，它独立于权力之外，也不受权力的支配；另一方面，它又非常脆弱，无力自保，最易受到来自外界的侵害；它既需要国家权力的保护，又最害怕国家权力的侵害。从国家权力来讲，由于国家是一种合法使用强制手段的具有自然垄断性质的机构，权力既来自于对暴力的垄断，又可能产生出对暴力的滥用。在国家权力与个人权利的关系上，一方面，国家权力是保护个人权利的最有效的工具，因为它具有巨大的规模效益，国家的出现及其存在的合理性，也正是为了保护个人权利和节约交易费用之需要，没有国家就没有产权；另一方面，国家权力又是个人权利的最大、最危险的侵害者。因为，国家权力不仅具有扩张的性质和特征，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的，在国家的侵权面前，个人是无能为力的。在中国体制转轨时期，正是由于个人权利和国家权力、市场制度和国家制度及其相互关系的这种性质，决定了国家在市场经济和市场经济体制转型中的作用既可能是积极的也可能是消极的。可以说，政府权力与个人权利的冲突与协调在中国经济转轨进程中的地位甚至可以与稀缺性-欲望的冲突在新古典经济学中的地位相比。
其次，从我国当今所处的现实背景与实际的转轨进程来看，国家和市场结合的混合型经济，这是中国所处的现实背景。而且国家的作用越来越强大，已经成为世界范围内的一个普遍现象。公共产品支出的多少可以作为一个基本衡量指标，马克思很早就指出：用于“公共需要”的那部分“扣除”（指公共产品）将会日益膨胀，这个“扣除”包括“和生产没有关系的一般管理费用”、用于满足“共同需要”的诸如“学校、保健设施等”以及为丧失劳动能力的人等设立的基金。后来著名的“瓦格纳定理”也揭示了进入工业化以后，经济中公共部门的数量和比例呈一种内在的扩大趋势。处于这一现实背景下的我国政府，不可避免地要顺应这一发展趋势，政府作用有着扩大的客观趋势。同时，从我国实际的转轨过程来看，由于计划经济体制下是一种全能型政府支配并决定的社会权利结构，我国实际的转轨过程首先表现为一种政府权力的“退出”或“还原”，无论是分权化改革还是有限度的产权改革，总体趋势上都表现一种政府权力向民众权利的回归。这种“退出”或“还原”意味着个人拥有更多的决策主权，无异于政府权力对自身的否定，无论是出于自愿还是被迫，自然会受到抵制。同时，政府的这种“退出”或者“还原”，虽然意味着直接干预市场和企业的政府行为的大量减少，但并不意味着转型中的政府权力只是一味的缩小，它同时意味着政府在其它领域的强有力地“介入”，要求政府能够有效、有力地承担宏观调控、社会管理、提供公共产品和法制保障等应有的职能。同时，它也可能意味着产生更多的政府行为，因为政策选择并不简单地在自由市场和政府干预之间进行选择。实际上，在政府干预过多的国家，政府应该采取更多的政策来纠正干预过多的问题，同时也给予初创的市场以充分的政策支持。
由此，可以看出中国的政府就是在这种既要推动现代化又要建立市场经济的“双重逻辑”中，在权力“退出”的压力和“介入”的需求这一对矛盾之间、在政府权力的直接干预与间接干预之间摇摆，从而在经济运行表现出种种看似矛盾的现象，呈现出一种悖论现象。
再次，从我国体制转轨中政府权力主导的特点来看，可以从两方面来理解政府权力悖论：1、“政府以行政手段推进市场化进程”。这是中国经济转型的初始条件和逻辑起点。中国作为后发国家，在发展初期，由于市场缺失、企业家和民间力量薄弱，往往工业化启动乏力，经济增长缓慢。为了克服起步阶段的初始障碍，需要政府在起飞阶段发挥第一推动力的作用。此外，由于传统体制下政府组织具有的力量优势、市场化改革方向能够在一定程度上满足政府的目标函数，也使政府以行政手段推动市场化进程具有了可行性。所以，在我国转轨阶段产生的政府悖论，不是基于西方较为成熟完善的政治经济制度环境下的政府失效，它虽然含有一般意义上的政府失效，但最重要的是基于我国政府以行政权力推动市场化改革这一基本体制背景下的，它必然具有不同于一般意义上的政府失效的表现。2、“政府权力的第一推动力”具有效率递减规律。一个强有力的政府权力中心的存在，在某些特定阶段，能够推动经济产生意想不到的高速增长，但是，它不能从根本上解决经济发展的动力和协调问题，不可能创造出一个生机勃勃、充满活力和创造性的现代社会。随着转轨进程的深化，政府权力直接作用的效果具有递减规律。一是随着市场化改革的深化，社会资源分配格局发生了重大变化，居民和非国有企业在国民经济中的地位显著提高，国民经济必然面临从“政府需求依赖型”经济向“市场需求依赖型经济”的转变，市场和企业家要理所当然地取代政府成为经济发展的主要推动力。“经济扩张与收缩的权力已不完全操在政府手里”。居民部门扩张或收缩的意愿对经济将产生重大影响。二是在转轨过程中，由于政府对市场的干预具有垄断性，容易使政府缺乏降低运作成本、提高效率的内在动力，使得政府对市场的替代容易造成大政府小市场的格局；三是由于政府和民间力量之间存在着挤出效应) 发展中国家政府对企业家的替代往往使得政府对企业的控制强化，形成强政府弱企业的状态。这几方面的原因会形成“政府权力的第一推动力”的效率逐步递减的趋势。
在体制转轨初期，政府权力主导作用处于效率递增阶段，由于政府权力的运作会达到对民众权利和利益的激励兼容，在经济运行中就更多地表现出来是政府的积极作用。而在改革进入深化阶段，政府权力主导作用的效率递减，加之由于政府的迟滞、缺位或强制行为，会损害基于民众利益基础上的个人权利，在经济运行层面政府作用的负面影响就会表现地更为明显。所以，政府权力只有当其用来整合社会资源，促进生产和个人、企业等经济权利主体之间的合作，而不是利用权力来攫取来自生产和贸易中的大部分收益时，社会才会出现持续地增长而不是衰落，而成功合作的秘诀“不在于政府积极地站在前面充当主角，制造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的需要，为其清障铺路，提供服务，给予保护，加以引导”。
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