政策性银行法律地位研究
一是法律层次。制定《政策性银行法》，用以规范所有政策性银行的设立程序、基本性质、资金来源、运行原则、监管程序等原则性问题，同时要针对政策性银行在某些领域适用法律的特殊要求，在法律中要制定一些特殊的条款予以规范。比如，允许地方财政对某些政策性贷款项目提供担保。
二是法规层次。三家政策性银行分别有各自的宗旨、目的、各自确定的业务领域和业务范围,在许多方面均存在较大差异。因此，在制定中国政策性银行法时，应针对不同政策性银行的各自特点，分别进行立法，分别制定《国家开发银行条例》、《中国进出口银行条例》和《中国农业发展银行条例》。
三是规章层次。国务院有关部门应为政策性银行运行制订一些有针对性的规章。比如，监管部门应尽快为政策性银行制定贷款管理办法和非现场监管指标。
同时，较之国外配套齐全的政策性银行体系，我国现有的三家政策性银行业务范围狭窄，还有大量的需要有政策性扶持的领域尚未有专门的政策性金融机构为之服务，由此可能导致国有商业银行不得不继续为这些领域提供政策性贷款，从而使国有商业银行的真正转轨难以实现。
针对这种情况，笔者建议，根据我国现阶段经济发展的实际需要，增设一批为不同领域服务的政策性银行。如住房政策银行的设立，将为我国住房制度改革的进一步深化提供便利，也有利于实现政府的政策性的住宅目标，为城镇低收入居民取得基本住房提供贷款或融资便利。再如，对具有开发潜力，前景看好的高科技项目，可考虑设立科技开发银行；对于关系国计民生的再就业工程，可设立就业扶助银行，为失业者兴办实业、创业、立业给予资金帮助，从而缓解就业压力，拓宽就业渠道，促进社会安定；针对我国中小企业融资难问题，可尽快组建中小企业银行，为其提供所需资金，促进其健康发展；与此同时；为加快我国中西部边远地区的经济发展；可考虑设立贫困地区开发银行，通过提高社会资源配置效率，尽快实现“先富带动后富,最后达到共同富裕”的目标。借鉴国外不同的政策性银行一般都是单独立法的经验，应该也对这些银行全都进行单独的立法。因此，将这些单独的政策性银行法与政策性银行法及其他相关的法律规定统一起来，便构成了我国具有内在统一、协调特性的政策性银行法律体系。
二、政策性银行立法的主要内容
从政策性银行法的内容上来说，它应既是政策性银行机构组织法,又是政策性银行业务法。我国政策性银行法在内容上,既应对政策性银行的宗旨、性质、法律地位、任务、职能、机构设置、设立变更终止的条件与程序、资金来源、经营方针、业务管理、权利与义务、法律责任等方面作出规定;同时还应对政策性银行开展业务活动的内容作出规定。
从目前我国政策性银行的运行实践来看，其突出问题在于资金来源渠道单一。由于其主要依靠中央银行再贷款，无形中影响了中央银行独立执行货币政策的职能的有效发挥。因此，拓宽政策性银行的资金来源是亟待解决的一个主要问题。有学者曾提出加大财政投资，即要求国家财政按照政策性银行的资金投入拨给政策性银行资本金。同时随着政策性银行信贷资产的增加量，定期拨补资本金数额。⒃笔者认为，加大财政投资固然是拓宽政策性银行资金来源的重要渠道之一，但政策性银行的运行、发展不能完全依靠政府财政投资。可借鉴日本的经验，考虑将邮政储蓄存款、保险基金存款等作为政策性银行的资金来源。政策性银行资金来源渠道应尽量多样化，筹资趋向市场化，但应避免政策性银行商业化色彩过重。
其他一些在立法中应重点确定的内容还有：
（一）、依法规定产权的国家所有
在全球范围内，绝大多数国家的政策性金融机构都是作为官方机构来办的，如日本国际协力银行、韩国输出人银行等，全部资本归国家所有。在相当长的时间内，我国仍应坚持由国家出资办政策性金融机构、应当将财政向政策性金融机构拨付资本金通过立法上升为国家意志，以增强这种特殊融资机制的稳定性。
（二）、依法规定政策性金融机构的组织形式
这主要表现为明确政策性金融机构可采取国有独资公司或国家控股形式。既可以设立全国性的政策性金融机构，也可以建立区域性或地方性的政策性金融机构。另外，当前农村金融服务已经难以适应促进农村经济发展的需要，应适当扩大中国农业银行的业务范围，允许其开办农业综合开发和扶贫贷款等。
（三）、依法规定经营目标
政策性贷款必须体现国家的产业政策、区域经济发展政策要统一对政策性金融机构经营目标的认识，政策性银行体现政府经济和社会发展政策，不以盈利为目的，不能涉足竞争性的商业金融业务。此外，要严格政策性银行的预算约束和成效考核，尽可能地降低运行成本
（四）、依法规定业务范围
根据某家政策性金融机构内部管理水准的高低，既可以核实其经营综合性政策性业务，也可以核定其只能经营某一项政策性金融业务。
（五）、依法界定业务管理
政策性银行的业务管理应由中央银行转向国家财政部,财政部作为其业务管理主管机关，可以独立的监管者身份进行监督和管理，从而避免象中央银行作为监管者那样，陷入双重职能相互冲突的尴尬局面，同时也有利于中央银行独立执行货币政策,，有利于政策性银行自身建立利益补偿机制。
（六）、法律责任
要讲政策性银行运行中的各种违法违规及腐败行为作出具体详细的规责，通过有效的惩戒机制来保证政策性银行的健康运行。
值得一提的是，在规定“法律责任”时，应加重政策性银行主要负责人的责任。我国香港《银行业条例》就是如此。第102条对金融管理局认可机构的董事长和经理规定了严格的法律责任，此举将有助于主要负责人提高职业警惕，谨慎从业，避免其利用私权规避法律、逃脱责任。⒄政策性银行的职能特点和性质决定了其资金投向较之一般的商业银行，更具高风险性，一旦决策失误便可能造成巨大的损失。因而，应加重政策性银行主要负责人的法律责任，促使其审慎决策，降低金融风险，保障政策性银行的安全运行。
第二节 政策性银行立法的目标与原则
在政策性银行的立法中要明确了解政策性银行的“政策性”与“银行性”，对其经营目标要有原则上的宏观把握，其具体体现为：
第一、政策性银行法应充分体现政策性银行的宏观调控和管理职能，即“政策性”。制定政策性银行法，应体现国家对政策性银行的控制。政策性银行是政府设立、领导、支持的，直属国务院领导的政策性金融机构，其主要任务是按照国家的方针政策、法律、法规，以国家信用为基础，筹集政策性信贷资金，承担国家规定的政策性金融服务，为国民经济的发展服务。为此，政策性银行不同于一般的商业银行，它不具有一般企业性经济主体的基本属性与特征，立法中当然应该根据政策性银行的特殊性质、职能任务，明确规定其在金融体系中的独特的法律地位。政策性银行法是我国银行法律体系中重要的、不可分割的有机组成部分，是银行法的重要渊源。
从我国的国情来看，我国经济发展尚不平衡，仍需发挥政策性银行的调节作用。因此国家应通过政策性银行将宏观调控方针与微观决策行为紧密联系，使信贷活动直接体现产业政策，从而实现社会资源的最优配置。这其中要注意处理好国家政策与法律的关系，要将政策上升和体现为法律，用法律把国家的政策固定下来，避免因政策较频繁的变化而影响政策性银行的运作。但可以预测的是，我国的政策性银行作为实现政府政策和意图的重要工具，当经济发展态势越来越均衡时，其政策性色彩会越来越淡化，取而代之的是其商业化倾向。所以，立法应考虑到这种变化趋势，并且根据此种变化作出应对之策。
第二，明确赋予政策性银行应有的法人地位，即“银行性”。这对政策性银行的下一步改革和发展有着重要意义。作为国家干预金融领域的特殊产物，政策性银行在很大程度上受到国家公权，主要是政府经济政策的制约。但是如果想通过政策性金融顺利实现预期的目标，不沦为“二级财政”或“命令性金融”，给予政策性银行独立的法人地位，使其具有相对独立性，就成为重要的前提。⒅
在实际运作中，政策性银行也要讲效益、讲管理、讲风险，要按市场方式和金融规律运作。对政策性银行来说，如果政府的干预过多，就会束缚其手脚，不利于政策性银行与时俱进进行必要的改革。时下，按照“产权清晰权责明确政企分开、管理科学”的要求，把政策性银行办成‘经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性银行”已经成为各个政策性银行的办行目标。可见，不断推进现代企业制度建设，逐步探索和建立完善的法人治理结构是我国政策性银行的改革方向。
第三，立法中对经营目标的定位上，应明确其“政策性，安全性，效益性”的原则。作为政策性银行，贯彻国家宏观经济政策是其天生的使命，政策性银行的政策性是其最大的特点。在通过政策性贷款等方式引导社会资金流向、促进资源优化配置的同时，实现“保本经营”，保证资金的安全性，是我国政策性银行实现长期可持续发展的一个重要保证。在确保“政策性，安全性”的前提下，对效益性的追求是政策性银行不同于商业银行的最大特点。固然，政策性银行不以追求利润为最终目标，但是其对效益性的追求并不完全等同于追求盈利性。⒆国家开发银行一位高层官员曾经明确表示：“盈利不过是我们一个低层次的生存标准。正像一个人吃饭是为了活着，但活着却不全是为了吃饭。”
从国际上的经验来看，政策性银行不是简单地执行政策，为经济振兴和向市场经济做“无偿”贡献，它的经营也必须建立在资产安全和自身健康发展的基础上。因此，我国的政策性银行在日常经营活动中一定要坚持贯彻“政策性，安全性，效益性”相统一的经营原则，这一点，也应该像《商业银行法》中的“效益性，安全性，流动性”一样明确地写入我们的政策性银行法中去，以更好地指导政策性银行的经营管理，顺利实现其政策目标。
第三节 政策性银行立法要注意的几个问题
政策性银行法是关于政策性银行职能定位的基本法律，是规定政策性银行组织和行为的法律规范的总称，它既是我国金融法律体系的重要组成部分，也是保证我国政策性银行依法运营和健康发展的需要，更是巩固金融体制成果，保障金融体制改革依法进行的需要。它可以规避政策性银行主体地位不明确、操作欠规范、业务标准模糊、权利与责任不相适应以及监督权力结构与制度的混乱与缺位等诸多问题。因此，在构建我国政策性银行法律体系中，应该注意以下几个问题:
第一，立法既应立足国情，又应借鉴国外的有益经验。在制定我国政策性银行法时，首先要立足国情，包括政治、经济、文化的背景，使立法贴近现实。其次，三家政策性银行十年的实践，确实也能为立法提供较为丰富的弥足珍贵的实践经验，特别是三家政策性银行依据政府的产业政策和区域经济发展战略，以信用形式向特定的领域或者对象实行倾斜，对市场配置的偏差给予必要的弥补、纠正，取得了巨大成效。这些卓有成效的实践经验，为通过金融立法转化为具有强制力的可操作的行为规范和金融法律关系准则提供了现实依据，三家政策性银行《章程》的实质性作用，也在一定程度上为立法提供了前导经验。最后，立法还应考虑到当今已是一个整体性、关联性愈发增强的世界，不注重中国特色与世界潮流的结合，立法便难逃落后的窘境。因为国际惯例通常是成熟的金融交易和金融监管的双重产物，对于其中一些已为众多国家广泛采用并确属科学合理的立法条例，应该尽量与其接轨，以有效避免立法失误，提高我国政策性银行立法的水平和法律质量。笔者认为，日本、韩国及有关发展中国家在这方面的经验尤为值得重视。
第二，立法应具有前瞻性，能够把握政策性银行发展的历史趋势。从目前我国政策性银行的实践运营管理看，其的确具有相当的不稳定性和不成熟性，因此，要改变这种落后局面，采取事前设规、先导发展的立法方式就尤显迫切。立法的适度超前，至少可以减少或缩短不必要的历史重复，这已为事物发展的历史进程所证明。同时，立法还应紧跟政策性银行的发展趋势，从国外政策性金融机构发展的漫长历史和我国三家政策性银行的短期实践来看，以下四种趋势已日益显现，即政策性银行作为特定的政府职能部门向银行角色倾斜的趋势、融资方式从财政向信贷、资本市场融资转化的趋势、业务范围日益扩大化趋势、经营方式的多样化、混合化发展的趋势。只有把握这种趋势，我国政策性银行才能在较为稳定的法律框架内实现健康可持续发展。
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