对深圳特区行政问责制的思考
引言
加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》），确立了我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则，确立了到2020年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后5年的重点任务，确立了组织实施这项重大改革的具体要求。推行政府绩效管理和行政问责制度，是《意见》确定的今后5年深化行政管理体制改革的重点任务之一，其具体要求：一是建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制；二是健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。如何贯彻落实《意见》的具体要求，推行行政问责制度，是近期公共行政管理领域亟待研究探讨的重大课题。
一、行政问责制概述
“问责”一词来源于西方国家，是伴随着现代有限政府、责任政府的产生而产生的。 按照字面理解，“问责”就是去追究份内应做之事。根据《麦克米伦高阶美语词典》的解释，“问责”是指当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的事情向公众进行解释。 综上所述， 问责是一种问责主体与问责对象互动的过程，在此过程中，问责对象就其决策、行为以及行为结果，向问责主体进行说明、解释和辩护，并据此接受问责主体给予的奖励和惩罚。
在公共行政领域，对“行政问责”这一概念最早进行明确界定的专业工具书， 以美国学者杰·M·谢菲尔茨在1985 年主编的《公共行政实用辞典》较有代表性。他把行政问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”.此后，他又在《公共行政与政策国际百科全书》中解释，“问责是指委托方和代理方之间的一种关系， 即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。 问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式，即行政问责。”问责是因授权而产生的，授权一般包括两个层面：一是政府对官员、上级对下级的授权，即同体授权，与之相对应的是同体问责， 是执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。二是人民对政府及其官员的授权，即异体授权，与之对应的是异体问责，主要包括人大、民主党派、新闻媒体、民众及法院对政府和执政党的问责。在此界定下，行政问责也分为狭义和广义两个范畴。
狭义范畴的行政问责主要是指同体问责。 所谓行政问责， 就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失， 不履行或者不正确履行法定职责， 以致影响行政秩序和行政效率，殆误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益， 给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的行为。
从广义范畴来看，行政问责不仅包括同体问责，也包括异体问责。周亚越在《行政问责制比较研究》中提出，行政问责是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。
综上所述，本文认为，行政问责是指对于特定问责主体通过法定的程序和规则追究公共权力行使二、深圳市推行行政问责制的基本内容
由深圳市监察局起草制定、深圳市政府法制办修订的《深圳市行政过错责任追究办法》、《深圳市行政决策责任追究办法》及《深圳市行政监督工作》规定于2009年11月1日起正式实施。这一举措标志着深圳行政过错责任追究、行政决策责任追究、行政监督工作等方面更加完善，从更高的法律效力上对行政机关的工作进行规范并在政府规章范畴层面形成了体制框架。
其中，2009年11月1日开始实施的《深圳市行政过错责任追究办法》是在2004年制定的《深圳市行政许可实施办法》基础上制定，并且整合了《深圳市实施行政许可责任追究办法》与《行政机关公务员处分条例》。新办法对行政过错的定义进行了具体化，行政责任的追究方式也得到了进一步补充并加大了行政处罚力度。与此同时，原市政府规范性文件《深圳市行政过错责任追究办法》、《深圳市实施行政许可责任追究办法》自新办法实施之日起废止。
2009年11月5日《深圳市党政领导干部问责暂行规定》开始施行，它在总则中明确规定：“所称党政领导干部，是指市委、市政府工作部门领导班子成员，区（包括管理区，下同）党委（党工委）、政府（管委会）及其工作部门领导班子成员，上列工作部门内设机构领导成员，街道党政领导成员。”并针对问责的情形、问责的方式、适用、程序做出了具体的规定。该《规定》的实施进一步完善了领导干部行为规范，强化了对党政领导干部的管理和监督。与此同时，领导干部责任意识也得到了提高。
2009年12月1日，《深圳市人民政府新闻工作发布办法》生效实施。深圳市政府在全国率先将行政“问责”机制引入新闻发布工作。标志着深圳市在建立健全新闻发布机制方面，迈出了崭新的一步。《办法》对新闻发布的范围及内容、新闻发布的方式和程序均做出了明确的规定。深圳市陆续出台一系列行政法规，以全面加强法治政府建设。
三、深圳市政府在行政问责制实施过程中存在的问题（一）异体问责仍然薄弱
从深圳市推行行政问责制的情况来看，主要属于同体问责，即行政系统对其行政干部的问责，或者执政党系统对其党员干部的问责。如果在上级需要承担连带责任的情况下，这种自上而下的问责就难以保证公正性，问责制也就形同虚设。异体问责的缺失是深圳市政府行政问责制实施过程中的软肋之一。
我国异体问责的内容为五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制。从实践中看，异体问责制更为有效、民主。首先，人大问责的缺位是一直困扰我国行政问责制发展的瓶颈。从深圳市政府推行的问责制情况来看，所谓的地方人大委员会并没有发挥自己应有的作用，也没有成为人民的代言人。人大对政府及其官员的责任追究缺乏具体规范和操作程序，属于事后问责。其次是公民问责缺位。我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径，对公民的知情权和话语权尊重不够，在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。虽然深圳将行政“问责”机制引入新闻发布工作，但具体实施起来的力度不够。例如，原深圳市长许宗衡贪污案不仅说明了各级党委分级负责制没有落实到实处，而且说明深圳市政府行政异体问责仍然薄弱。深圳市没有从制度上保障公民对政府官员的言行进行监督。公民不能很好地通过举报、信访等形式提出问责。
（二）行政问责执行力度有待加强
深圳市的行政问责制在执行过程中，情感化的责任追究及处罚方式所占比例较大。论文格式同时，“无过便是功”的思想也在严重的影响着政府官员办事态度，使行政问责的执行力下降。可以说，政府官员的一些扭曲思想成为行政问责的执行力认识上的最大障碍。这主要是因为，一方面，我国地方政府都是典型的科层制结构，官员责任、服务意识淡薄，官本位思想根深蒂固。例如，深圳市政府决定将部分违法建筑合法化的尝试，引起了国内舆论热议的同时也让我们看到了违法建筑屡禁不止，与地方部分行政官员的纵容、执法人员的懈怠不无关系。另一方面，地方政府在执行政府权力的过程中所涉及的社会关系越来越复杂，地方政府与上级政府机关、地方政府党委、地方政府人大之间存在着或多或少的不协调。严厉的、细致的行政问责是必不可少的，而有力的执行力又是行政问责制的基本保障。
例如，深圳市出现的“住经适房开奔驰车”的现象，本该面向社会低收入困难家庭推出的经济适用房的车库里竟停有数十辆豪华名车。而深圳市住房改革和发展处处长却说保障性住房售租工作采取了“三级审核，两次公示”的审核模式，终审环节更是“九查九核”.如此严格的审核之下竟出此问题，不仅暴露了我国经济适用房政策缺乏纠错和问责机制，更凸显了深圳市对于经济适用房实施过程中的骗购、腐败问题的问责执行力、惩处力不够。从很多地方行政问责案中我们不难看出，被问责对象大多局限于重大事故或灾难中失职的政府官员。而对于一些官员盲目决策疏于监管造成工程质量问题导致财政损失的问责尚少；还有一些问责属于选择性的问责，当工作失误需要有人承担责任时，找个替罪羊蒙混过关；更有一些由各部门由于被问责的人数众多，以众责难辨为由使责任化为无形，使得行政问责的质量及公正性很难得到保障。
（三）问责立法滞后且责任追究弹性较大
目前，地方问责制的相关法律制度不完善在我国普遍存在，这就造成了中央政府与地方政府以及地方政府之间职责权限划分界限模糊，存在着大量的权限重叠和交叉。当面临经济、政治利益冲突时，地方政府各部门之间相互争夺而出现问题时则相互推诿，使得问责制的推行受到严重阻碍。行政问责是建设法治型、服务型、责任型政府的重要措施，需要依法实施。法律应明确规定出具体的问责情形，启动程序、责任形式等。
行政问责尚未上升到到法律的高度直接导致了责任追究弹性大。此外，深圳市政府的行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”,其决定权掌握在行政领导手中，一旦出现问题，尽可能“大事化小、小事化了”.
例如，2008年2月深圳市南山某库品仓库发生了15人死亡，3人受伤的重大事故。同年9月发生了龙岗舞王俱乐部44人死亡，58人受伤特别重大事故。2010年3月汉京峰景苑又发生了9人死亡，1人受伤的较大事故。事故的频繁发生不仅说明了有关部门职责不到位，还说明事故发生后对相关责任人的问责不到位，责任追究弹性大。
（四）行政问责制相应配套措施不完善
原深圳市市长涉嫌严重违纪事件在深圳政府内部产生激烈振荡，新一轮对政府官员反腐倡廉的教育再次提上日程。2009年7月27日，深圳市人大常委会召开第三十一次会议表决通过决议，许宗衡因涉嫌严重违纪，罢免其广东省第十一届人民代表大会代表职务。发人深省的是，一直是地方行政问责制标杆的深圳市却出现如此重大的案件，说明行政问责制相应配套措施还不完善。调查发现，许宗衡的腐败问题已经存在多年而未被发现，这说明我国地方政府行政问责制相应配套措施存在严重漏洞，群众监督形同虚设。此外，现行干部任用制度的缺陷也暴露无余。参照《中华人民共和国公务员法》可知，我国现行干部选拔任用制度是十分细致的，从提名到推荐再到研究最后到票决的整个过程，任用条例都有明确规定。而在衡阳就被群众用选票抛弃了的许宗衡却一路高升，这恰好说明了干部选任制度在一些地方仅仅流于形式，行政问责制相应配套措施不完善。
（五）问责程序及责任形式存在缺陷
在实践中，深圳市政府的行政问责制暴露出了问责程序不够规范、明确的问题。
例如：在《深圳市党政领导干部问责暂行规定》第三章中规定：“对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党工委）、政府（管委会）等按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。”其中的“酌情安排”、“适当岗位”、“相应工作任务”没有做出明确的规定，问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受领导个人好恶和人为因素的影响，问责程序不够规范。另一方面，人大在实践中很少启动质询、罢免、调查、不信任票和弹劾程序。出现这种情况说明不同层级、不同部门的政府官员的职责不明确。，责任标准不清晰。因此，在认定和追究责任的过程中，由于存在着较大的自由裁量空间，就会出现处罚与责任不相适应的问题。
责任形式不全面。完整的责任形式体系应该包括行政责任、道德责任、法律责任以及政治责任四种。但在我国目前实践中，责任的追究和责任主体对责任的承担形式是不完全的。虽然在《深圳市党政领导干部问责暂行条例》第四条中规定：“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”但地方党政机关出于淡化事件影响的考虑只注重追究责任官员的行政责任，而回避追究官员的法律责任。并且大多追究直接负责任人，而少有追究领导层间接责任的。
四、完善深圳特区政府行政问责制的措施
（一）加强异体问责
借鉴美国行政问责制的经验，我们可以看出其问责体系是由司法问责、国会问责、政府内部问责、选民问责共同组成的，而我国主要是政府部门内的问责。2010年3月31日颁布施行的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》第十四条规定：“领导干部因违纪违法受到撤销党内职务或者行政职务以上处分且在其提拔任职前就有违纪违法行为的，组织人事部门必须对其选拔任用过程进行调查。”其中，针对“在提拔任职前就有违纪违法行为”认定的主体并没有明确的规定，这就要求在完善相关办法的基础上进一步加强异体问题。
1.强化人大问责工作
2010年3月的两会上，“异体问责”的推行以及加快制定国家行政问责法的呼声越来越高。这是因为人大最具有问责的手段和能力，但是在具体实践中人大问责在我国却极少启动，所以完善异体问责首先就要强化以人大为核心的异体问责工作。
具体说来，首先应完善选举制度，扩大差额选举，扩大人大代表的选举范围，体现人大代表选举的公正公平。其次，实行人大代表的专职化，逐步增加专职人大代表的比例，提高人大代表的素质。再次，细化人大问责的方式，完善质询、调查的程序。这里所讲的细化，是指要通过法规制度使问责范围明确、问责渠道清晰、问责程序明确并具有可操作性。强化司法问责。司法机关问责是追究行政机关及其公务员责任的底线，是其应承担的基本责任。进一步发挥地方人大委员会的积极作用，使其真正成为人民群众的代言人。
2.加强公民的权利意识，完善公民问责
加强公民的权利意识，确立公民问责的主体地位，就要保障公民的知情权、参与权、表达权与监督权，这是扩大公民有序政治参与的重要途径。具体说来就从制度上保障公民可以顺利地对政府官员的言行监督。公民可以通过举报、信访提出问责的建议。对群众实名举报，要举报一起、查处一起，以实际行动取信于民并利用相关配套的制度保障得以实现。例如，石家庄王亚丽骗官案就是由有关部门根据群众实名举报查处的。实报必查、查实必究、失职追责的态度应该坚定不移的坚持下去。此外，保障公民的知情权。对诸如何谓“国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”等问题进行进一步的界定，以使公民的知情权能够得到更切实的保障。
3.加强媒体问责，健全新闻舆论问责法制
新闻媒体是在民意中影响最大的社会制约力量。而我国新闻媒体对行政权的舆论监督还处于初始阶段，缺少成熟的制度和法律保障。因此，我们可以借鉴西方国家的经验制定专门的法律，如《舆论监督法》、《新闻法》等以保障媒体的知情权，保障新闻媒体的自由。此外，建立日常的媒体问责制的同时还要坚持预防与问责相结合，树立起责任政府、法治政府、廉洁政府的良好形象。
4.充分发挥民主党派、非营利组织的监督作用
制定完备的、操作性强的制度，以保证各民主党派、非营利组织充分发挥其监督职能。具体说来，政府应加快为非营利组织的发展创造良好的环境，拓宽其参与政府决策的渠道，保障其监督作用能够得到切实发挥。从现实中看，还应建立起真正意义上的非营利组织。由于政治体制等方面的原因，青联、妇联、残联等组织大多有政府背景，实际上为半官方组织。
（二）依靠制度推进行政问责程序化
我国地方政府行政问责制在问责程序方面存在缺失的情况。从各地实际情况我们可以看出，问责和事故往往相伴而生，依靠制度推进行政问责程序化并不是使行政问责制变成在事故发生后必须要做的程序。而是应该进一步明确质询答复时限、问责人员组成情况以及问责客体申辩程序等等。依靠制度推进行政问责程序化就是要摒弃依赖领导意志进行处理的方式，从而加强行政问责的法制化、程序化、透明化。
参照世界银行专家组从社会问责的角度指出，在一个国家行政问责的制度化建设有三个层级：第一层级是行政问责的参与机制能够纳入政府部门的战略计划中，通过制度和行政程序，要求“基层行政官员”与社会行为体进行协商沟通。第二层级是建立专门的政府机构，其任务是确保公民对行政事务和行政行为的参与，并且成为政府部门和公民之间连接的协调者。第三层级是对行政问责的参与机制进行立法，要求政府及其部门在公共政策决策及执行过程中接受问责。‘当前我国地方政府行政问责制的发展，重要的是在建立健全行政问责机制过程中，将一些有效的经验做法进行大范围的推广并最终以法律法规的形式固定下来，以便形成全国统一的行政问责制度，促进行政问责在国家层面的制度化。通过行政问责程序化的轨道，保障行政问责规范化、常态化。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段：一是立案，依职权或依申请启动问责程序；二是调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据；三是决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；四是通知，送达问责决定，告知救济途径；五是执行，按照管理权限，落实惩戒内容。目前，我国官员问责大都指向基层、底层的下级官员。这是由于承担问责责任的机关，为了应付舆论和更高层的政府，通常会将底层的官员作为“替罪羔羊”.这样的责任承担机制是极为不合理的。针对这一缺陷我们要从行政性问责走向程序性问责，对官员的问责应科学化、法制化、透明化。不论相关责任人的权力多大、地位多高都应对其进行问责，与此同时，所负责任程度，也要有一个具体量化的规范。此外，还应规范行政问责救济程序。在实施问责时引入听证制度并赋予行政问责当事人陈述、申辩的权利，使官员能够充分表达意见、为自己进行辩护。
（三）明晰问责对象权责，切实扩大问责范围
1.明晰问责对象权责
（1）将行政问责的对象从行政首长扩大到各级行政机关的全体公务员。虽然与一般公务员相比行政首长应当承担更多的责任，但是行政问责的对象不应该仅限于此。只要是行政机关的公务人员就担负着相应的职责，都应当成为行政问责的对象。这就要求我们进一步明晰行政问责对象的权责体系，将政府各个部门的职责和工作任务、目标落实到相关责任人。从而建立起主体明确、层次清晰、能够具体量化的岗位责任制。
（2）明确党政领导的职责及正副职之间的职责权限。杜绝以党代政的现象，根据各自明确的分工范围来划分正副职之间的责任。具有交叉任职的情况下更应该分清各自的职责范围，要明确各层级、职级的责任。出现问题时，行政首长负有主要责任，一级对一级负责，不能越权。
（3）合理划分中央政府与地方政府的职责权限。对于中央与地方共同管理的事务，应依据具体情况明确各自管理的范围、划分主次责任。以便在出现问题时，能够及时厘清是只由一个直接负责的行政机关承担责任，还是对其上级机关也要追究责任，还是层层追究。与此同时，明确界定相关责任人的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。
2.切实扩大行政问责范围
虽然许多地方政府实施的行政问责办法中己经将执行不力、违规决策和决策失误、工作效能低下、言论行为有失检点等行为纳入到行政问责范围。但从各地实践中看，当前对于宫员的行政问责主要是在出现重大事故或造成恶劣影响时才启动，实际上是一种过错问责。而行政问责更应该发挥其防患于未然的作用。这就要求我们切实扩大行政问责范围，例如，《石家庄市国家机关及其工作人员问责规定（试行）》中规定：“工作时间打麻将、打扑克、上网玩游戏、炒股等从事与工作无关事宜，出入洗浴、歌厅等场所进行高消费娱乐活动的，给予调离岗位处理；情节严重的，给予免职处理。”问责情形细化是一件好事，但问责办法不能成为一纸空文。在具体操作过程中，应针对具体问责情形监督保障机制，真正做到对于“不作为”的情况进行问责。
此外，针对违规决策和决策失误的情况，我们应建立决策讨论备案制度。在发生了需要问责的情形后，可依据记录与备案查找到对错误决策持赞成态度的责任人，对不表明态度者也应予以追究相应的责任并明确不同情况的责任人应承担什么样的责任。[BuHui\Com]
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