试论大数据时代中国政府统计改革发展新模式
［关键词］大数据；政府部门数据共享；政府统计改革发展.
［摘要］转变政府部门职能与政府部门数据共享具有密切的关系，因为适应信息化、挑战大数据，建立中国特色社会主义市场经济运行模式，需要民主监督、部门协调、实时优化的现代化管理，数据信息的完备和系统有效是前提基础。然而目前我国政府统计面临数据来源单一、重复调查现象严重等诸多问题，解决这些问题需要政府统计部门顺应时代要求转变统计生产方式，从国外政府统计的发展经验来看，基于政府部门数据共享的统计生产方式是今后我国政府统计改革的重要方向。
《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的公布，为中国未来的改革指明了方向。作为过去３５年改革开放的历史经验总结，《决定》在新的改革起点上，设计了未来中国的改革蓝图，明确提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”的发展目标。这一目标的实现离不开政府各职能部门及时准确的数据信息支持，转变政府部门职能与政府部门数据共享具有密切的关系，因为适应信息化、挑战大数据，建立中国特色社会主义市场经济运行模式，需要民主监督、部门协调、实时优化的现代化管理，数据信息的完备和系统有效是前提基础。然而目前我国政府统计面临数据来源单一、重复调查现象严重等诸多问题，解决这些问题需要政府统计部门顺应时代要求转变统计生产方式，从国外政府统计的发展经验来看，基于政府部门数据共享的统计生产方式是今后我国政府统计改革的重要方向。
一、政府部门数据共享是转变政府职能的必然要求.
统计报表、抽样调查和普查是我国政府统计三大主要调查方式和搜集数据的主要来源。近年来，我国不断加强统计信息化建设，希望通过引进信息化手段改革数据采集方式，在实际工作中已经取得了很大发展，但是数据采集的源头在本质上却没有发生改变。目前无论是统计报表、抽样调查还是普查，数据的源头都来自于基层单位数据，数据质量难以得到保证，尽管基于信息化的企业联网直报系统能够在一定程度上减少中间环节对数据质量的干扰，但由于统计部门职能所限，只能对直报数据进行逻辑审查，却无法进行业务审查，仍然无法从根本上保证源头数据的质量。除了在数据质量方面饱受质疑外，中国统计数据在数据的丰富程度、规范性方面也有待提高。统计数据的运用也主要停留在宏观层面的判断，缺乏深入研究的数据基础，特别是基于微观数据基础的宏观经济问题分析研究。
从发达国家的发展经验来看，尽管政府统计最初也是以统计报表、抽样调查和普查为主要数据来源，但适应信息社会和信息网络技术强劲发展带来的广泛深入的信息化后，基于行政记录和多种信息来源的数据采集制度逐步加强，以服务于政府统计的推算、估算和校正，这已经成为世界各国政府统计发展的基本趋势，并且这一趋势在近年来倡导发展“大数据”的推动下显得更加重要。这里所说的行政记录主要是指政府职能部门为了满足自身的行政管理需要而对特定群体进行的登记以及 相关的业务流 程和管理信息的记录，［１］（Ｐ４）这些登记往往更新及时且数据质量较高。常见的行政记录包括人口登记、房产登记、企业信息登记、教育登记、交通车辆登记和高速路图像监控信息、犯罪及司法审判记录等。
事实上，这一发展趋势在我国也已经有了萌芽，即政府部门数据共享。过去，部门之间的信息不共享不仅造成了信息孤岛，给各部门的管理工作带来困难，降低整体的工作效率，而且带来了数据灾难，大量重复的调查严重增加了被调查者负担。政府部门数据共享不仅有助于各部门更加有效地履行各自的行政职能，减轻被调查者的统计负担，而且也为政府统计部门整合各部门数据以服务统计生产提供了可能。
应该指出的是行政记录数据在我国比西方市场经济国家有更加宽广深入的实践基础。我国改革之前的计划经济，建立了强大的政务科学系统，在组织结构上从微观到宏观，以及从村、乡镇、街道、县市、地市区到省市自治区，以及部门上下形成了垂直与分级相结合的组织科学网络上，形成了独具特色的中国行政组织模式，即使在从计划经济转向中国特色的社会主义市场经济之后，仍然是全世界最具特色的行政组织体系，因此，我们在集中优势、控制风险、科学管理与政策调控上，特别在１９９７年的亚洲金融危机、２００７年美国金融危机以及随后的欧债危机等新一轮世界经济危机之下，中国的强劲发展和自我科学有序的内在结构调整等方面，显示出了更具特色的中国行政组织模式的重要作用。西方政府部门的行政记录主要集中在社会保障与社会管理方面，而我国的“行政记录”却体现在经济和社会发展的更多方面，从这种意义上讲，我们的政府部门数据共享比西方的行政记录具有更加科学的数据基础。我国政府部门通过采取垂直管理，在发挥部门职能的过程中，形成了一套密切联系经济社会发展活动实际、记录内容丰富、数据质量高的社会公共统计的数据来源基础，随着我国强大的政务信息化工程推进，这一强势更加突出，我们应该深刻认识到这一点。
我国政府部门数据孤岛是目前的最大问题，究其原因主要是政府部门职能的相互横向有机交叉协调功能太弱，以自我为中心，缺乏经济、社会系统职能管理动态创新机制，最关键的是没有政府部门间的数据信息共享基础。因此，解决这个问题，从科学性来讲是要科学建立政府部门共享数据的内在标准，其中统计思想、统计方法、统计标准、统计分析是发展这项伟大事业的科学所在。
我们在理论方法上，可以借鉴西方将行政记录转化为强大政府统计的科学思维和科学方法，但是，在内容上我们可以有更大的科学发展空间。因此，面对正在袭来的“大数据”浪潮，政府统计部门应当主动出击，积极调整工作模式，重新审视自身的工作职能，争做“大数据”时代的弄潮儿。现代化信息技术的应用已经极大地改变了政府统计部门的工作模式，但工作职能却没有紧随信息时代的步伐做出相应的科学调整。政府统计部门应当加强与各政府职能部门的合作，整合现有的分散于各职能部门中的“行政记录”，完善多种信息来源的数据采集制度，建立现代化的政府统计体系，最大限度地发掘这些数据资源的价值，提高政府统计部门的生产力。
二、大数据时代，实现政府部门数据共享具有现实的可能性.
政府部门数据共享主要是指政府职能部门之间的行政记录数据（包括业务数据、政策清单等信息）的共享，可以完整反映本部门及与其他部门主要业务和管理关联活动，在计算机网络环境和电子政务支持下，实现部门间数据共享是硬技术可以做到的。
在发达国家，由于行政登记系统的数据更新及时，并且数据质量也较高，统计学家们早在２０世纪７０年代就开始考虑利用行政记录辅助甚至完全替代政府统计调查。国外在利用行政记录进行政府统计生产方面已经积累了丰富的成功经验。北欧是最早讨论并利用行政记录辅助政府统计调查的地区，到２０１１年底北欧四国已经全部建立起完全基于行政记录的人口和住房普查。近年来，北欧的成功经验被越来越多的国家和地区借鉴学习，例如奥地利、瑞士、加拿大等国，［２］［３］［４］均取得了较大的进展。从其发展历程来看，北欧建立基于行政记录的政府统计调查体系并不是一蹴而就，而 是 经 历 了 一 个 长 达 几 十 年 的 发 展 历程。［５］（Ｐ５－７）表１是北欧四国将行政记录逐步引入人口和住房普查的时间表。
从表１可以看到，从２０世纪７０年代开始，北欧各国已经开始陆续将行政记录用于人口和住房普查。其中芬兰和挪威最早于１９７０年就将人口登记数据用于人口和住房的普查体系，随后瑞典和丹麦分别于１９７５年和１９８１年将人口登记数据用于人口和住房普查体系。到１９８１年，丹麦已经建立起完全基于行政记录的人口和住房普查体系，成为世界上第一个建立并应用这套调查方法的国家。随后，芬兰于１９９０年，挪 威和瑞典于２０１１年也分别建立起了各自的完全基于行政记录的人口和住房普查体系。
北欧 各 国 最 早 利 用 的 行 政 记 录 数 据 来 自１９６４—１９６９年期间以人口号为唯一标识的人口登记系统。在其后若干年内，越来越丰富的行政登记系统被陆续建立起来，行政记录的数据量与数据范围也不断增长与扩大，这为利用行政记录辅助统计生产创造了基本数据条件。但各国实际情况的差异显著，各登记系统的口径范围不尽相同，从建立行政登记系统到利用行政记录满足政府统计调查要求所需要经历的时间也大不相同。
丹麦、芬兰和瑞典从建立就业登记系统过渡到利用该行政记录进行人口就业统计的时间仅为１—３年，而挪威利用就业登记的行政记录进行人口就业统计却经历了２０多年的发展与实践。其原因就在于，尽管早在１９７８年挪威就建立起了就业登记系统，并且从１９８３年开始基于就业登记系统生成的就业统计就作为劳动力调查的有益补充，但由于就业登记系统的口径范围小于劳动力调查，一直到２００１年在经历了２０多年对就业登记口径范围的不断扩展后，才真正建立起基于就业登记系统的人口就业统计体系。
随着各国行政登记系统的完善，行政记录在政府统计生产中的应用范围也不断延伸，不仅局限于人口和住房调查，其他如商业统计、犯罪统计、收入统计和教育统计等都成为可利用行政记录辅助调查的重要领域。再加之近年来信息技术的迅猛发展和广泛应用，使得基于行政记录进行政府统计生产的可行性大大增强，为进一步解放和提高政府统计生产力创造了更为有利的条件。
目前，我国也已经基本具备了基于行政记录进行政府统计生产的条件。首先，近年来我国电子政务的快速推进为基于行政记录进行政府统计生产提供了重要的技术支撑，“十一五”以来，我国电子政务快速发展，中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到７０％；其次，电子政务平台经过多年运行，各政府职能部门已经积攒了大量的行政记录数据，为基于行政记录进行政府统计生产提供了坚实的数据基础，如，人力资源和社会保障部积攒了大量的人力资源和社会保障数据，海关积攒了大量的货物进出口数据，公安部门拥有扎实的人口资料数据等，实现这些数据资源的部门共享和挖掘利用不仅可以大幅提高我国政府统计数据质量，而且能够深刻改变我国目前政府统计的生产方式，提高政府统计的生产效率；最后，我国已经初步具备了行政记录的整合条件，以身份证为唯一标识的个人信息体系和以组织机构代码为唯一标识的企业信息体系基本形成，如，驾驶证、身份证、社保卡、银行卡等重要个人信息均以身份证为唯一标识，而企业的组织机构代码又是企业整个运营过程中的唯一标识，基于这些唯一标识，我国的行政记录具备了实现数据对接的条件。
三、基于政府部门数据共享的政府统计生产的优越性.
１．基于政府部门数据共享可以提高源头数据质量。
较高的数据质量通常需要有两点作为保证：
一是在日常工作中被广泛使用，二是内涵容易理解。政府部门的行政记录数据由于是各职能部门以行政管理为目的对特定群体进行的登记，也就是说各职能部门对行政记录数据有行政管理上的业务需要，而且由于是登记数据，有详细的业务监管和审查过程，因此其数据质量可以得到保证。
目前我国政府统计部门利用的三大传统数据的源头都来自于基层的微观数据，一方面统计部门与这些基层的微观个体之间不存在业务上的直接关系，对数据质量的审查只能停留在逻辑层面，另一方面，政府统计数据的采集是从宏观经济社会管理需要设计的，缺乏微观直接运用的统计基础，因而微观个体往往不会专门认真学习政府统计部门要求的统计知识，尽管有政府统计部门的工作培训，但往往也只能做到对于简单的统计内容有较好的理解，而对于新的重要的统计内容的理解往往离要求还有较大差距。因此面对繁重的统计数据报送负担，微观个体不能充分理解统计指标的内涵，导致政府统计的源头数据质量难以得到保证。而基于政府部门数据共享可以提高源头数据质量。
２．基于政府部门数据共享可以提高统计数据的时效性。
由于政府部门对行政登记数据有行政管理上的业务需要，因而数据更新及时，用于统计生产可以大大提高统计数据的时效性。以人口普查为例，目前我国每１０年开展一次全国人口普查，每５年进行一次全国人口１％抽样调查，整个普查或者抽样调查从数据收集到最终正式发布需要近２年的时间，很难反映出最新的实际情况。过去北欧的人口普查数据发布频率也为每５年一次，而在建立完全基于行政记录的人口和住房普查体系后，数据发布频率明显提高，目前北欧已经可以做到每年发布一次人口统计资料，丹麦从２０世纪８０年代起，甚至做到每季度发布一次，大大提高了统计数据的发布频率。此外，基于行政记录的政府统计生产无需经历数据采集、审核、录入、编辑等原始数据处理工作，因此从数据采集到数据发布所需的时间也大幅缩短。
３．基于政府部门数据共享可以减轻被调查者统计负担。
随着信息时代的到来，各种统计调查充斥于人们的生活中。政府部门为了准确掌握实际情况以服务于各自的管理需要，各类信息采集活动也就在所难免，但由于不同数据需求方对统计数据的口径、范围与格式等要求有所差异，造成很多调查在内容上有很大的相似性和重合性，这些重复调查极大地增加了被调查者的统计负担，从而造成了被调查者对调查的配合程度日益降低。［６］利用现有的政府部门行政记录进行统计生产是对现有数据的整合再利用，这样可以大大地降低被调查者的统计负担，使被调查者免受重复调查的打扰。
４．基于政府部门数据共享可以增强数据的保密性。
传统的统计调查需要投入大量的人力在问卷调查与数据处理工作中，从数据收集到最终公布所涉及的中间环节较多，很难满足高标准的数据保密性要求。而一旦实现数据共享，由于行政登记系统中的原始数据只向极少数人开放，因此大大降低了数据保密工作的难度，同时数据的安全性也大大提升。
５．基于政府部门数据共享可以降低统计调查的成本。
利用现有的政府部门的行政记录辅助或替代统计调查，可以大大降低政府统计调查的人力和资金成本。以人口普查为例，２０１０年我国第六次全国人口普查总花费近８０亿元，雇用普通工作人员近千万人，而丹麦的人口普查由于完全基于行政记录，工作量大大减少，其２０１１年人口和住房普查仅仅由两人完成，［７］这是传统普查方法所无法比拟的。我国的人口普查需从被调查者处直接获取信息，而基于行政记录的调查只需整理与分析相关部门数据，相比而言，基于行政记录的调查方法的工作量大大减少，尽管会增加一些相关研究开发上的经费支出，但总体上所需花费的人力、物力和财力会相应地大幅降低。
６．基于政府部门数据共享可以提供更加丰富的数据信息。
随着信息技术的迅猛发展和广泛应用，新的数据收集方式也不断涌现，“大数据”时代已经到来，基于电子信息系统记录的海量数据也早已成为商业咨询和决策的重要支持，但这些新的数据利用方式并未在政府统计生产中引起足够的重视。这些电子信息系统所产生的行政记录所包含的数据信息量，往往比传统的政府统计调查更为丰富也更为准确，不仅可以满足政府管理中日益多元化的分析需求，也可为政府部门和社会的决策提供更加丰富的信息来源。例如，将基于行政记录中的家庭地址和工作单位地址进行对接，就可以估计出就业人员日常上下班的平均路程、所需时间以及主要路线，从而可帮助优化公交线路和班次。［８］行政记录数据将不再局限于仅仅满足一个单位或者部门的管理需求，更能实现其内在所蕴含的巨大现实价值，从而极大地促进政府统计生产力的提高，提升政府统计服务社会的水平和层次，全面推动社会管理创新。
四、强化我国政府部门数据共享的政策建议.
利用政府部门行政记录数据进行统计生产的理论依据是，真正的统计基础应该根基于微观企业自身的需要以及各职能部门的需要。增强行政记录在统计生产中的应用，不仅是对统计部门职能的转变提出了要求，更是对传统的统计生产思维方式提出了挑战。统计部门必须转变统计思维方式，发展适应于市场经济的统计数据采集和生产体系。为了更好地迎接“大数据”时代的到来，服务于国家宏观经济和管理的需要，统计部门应当从以下几个方面不断深化改革。
第一，加强将政府部门行政记录数据应用于政府统计生产的法律保障。完善相关的法律法规是建立政府部门数据共享的首要条件。尽管《中华人民共和国统计法》规定要“充分利用行政记录等资料”，但却缺乏具体的实施细则，没有规定相关的部门职责、工作流程及法律责任等，使得部门之间的行政记录共享只能流于形式。事实上，我国的统计法中相关的许多条款多是指导性的意见，并非约束性法律条款，导致相应的法律法规在现实中贯彻执行的力度大打折扣。
第二，建立完善的政府部门数据共享安全机制。很多行政记录中都包含一些重要且敏感的信息，这些信息的开发和利用必须建立在一个完善的信息安全机制下。该机制需要就一些关键性问题做出明确规定，行政记录向什么部门开放，开放到何种程度，是否需要为不同行政记录设置不同保密级别，法律责任如何承担等。
建立该信息安全机制也就为各部门之间的合作扫清了后顾之忧，能够在很大程度上加快行政记录应用的速度。
第三，加强政府部门数据共享的基础性研究和统计高端人才的培养。近年来，联合国统计署曾多次组织专题会议讨论这一议题，交流问题和经验，我国应积极参与其中，另外可考虑加强与北欧国家统计部门的学术交流，学习借鉴国外先进经验。加大对相关领域课题的深入研究和攻关，研究在我国体制下哪些领域适合进行行政记录的开发利用，如何推进该项工作等重大问题。加强对行政记录统计元数据①的研究，充分了解各职能部门的行政记录自下而上的采集过程、数据口径内涵等，形成适应于中国国情的政府部门数据共享的技术方案。此外，要进一步加强对统计人员相关知识的培训，在高校可以考虑增设相应的课程，为我国统计生产方式的转变提供人才储备。
第四，统一各部门行政记录的编码标准。随着信息技术的发展，各级政府部门为了提高工作效率，按照各自的职责和管理需求编制开发了大量的行政资料的电子信息系统，但由于各自为政，这些管理信息系统的编码缺乏统一标准，信息难以共享，给统计工作带来了新的问题。例如企业就有税务登记证件代码编码、工商营业执照注册号编码、社会保险登记证编码等多套编码。而统一的编码标准是将行政记录应用于统计生产的必备条件，没有统一的编码标准就无法将来自不同行政登记系统的数据进行对接，极大地限制了行政记录在统计生产中的应用。在北欧，各部门的行政登记系统均以唯一标识的人口号、企业号作为数据库的主键，即使是学校的学生成绩系统，也以人口号为唯一标识，为建立基于行政记录的统计调查系统提供了基础保障。
总之，基于政府部门数据共享进行统计生产的前提是完善的政府部门行政登记系统和在这个系统之上建立起的发达的统计系统。只有具备有力的法律保障、部门间顺畅的共享协作、扎实的研究基础以及良好的行政记录基础，才有可能发挥好政府部门数据共享在政府统计生产中的优势，以应对“大数据”时代的挑战。
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