高校领导班子民主集中制建设存在的问题及对策分析
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）26-0016-02
民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是党的群众路线在党内生活的具体运用。建国以来，高校的党内民主集中制经历了曲折的发展历程。至1990年，中共中央印发《关于加强高等学校党的建设的通知》，明确提出“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。1996年3月，中共中央颁布《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》。1998年8月，九届全国人大常委会四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》。2010年8月，中共中央根据高等学校党的形势、任务和高等教育管理体制、高等学校教学科研组织方式、内部管理模式发生的深刻变化对《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》进行了修订，再次强调“高等学校党的委员会实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度”，从而把党对高校的领导以及领导体制、机制等以党内法规和国家法律的形式确立下来，在加强和改进党对高校的领导，促进高校改革发展稳定上发挥了重要作用。
党的十八大和十八届三中全会以来，对高等教育提出了深化高校综合改革、推进治理能力现代化、办人民满意大学的新任务和新要求。高校的领导班子作为高校事业发展的领导集体，加强领导班子的民主集中制建设是提升现代化治校能力的关键，也是推进高校内部改革、适应高等教育发展新形势的必然要求。对比高等教育的新形势和新要求，高校领导班子的民主集中建设还存在不少薄弱环节，还有很多与新形势、新要求不相适应的地方。
一、高校领导班子民主集中建设存在的问题
1.对民主集中制的认识不到位
认识水平决定落实成效。高校作为知识分子群体，对民主集中的认识总体上还是较高的，但也存在不到位的现象。一是不够“民主”。由于受到传统思想意识的影响，存在着对民主注重得少，对集中提得多，进而有时候以个人代替班子，形成了“一言堂”现象；二是不够集中。由于自由主义思想的影响，存在着追求面上的民主，班子成员充分发表意见，但议而不决，只议不决，形不成整个班子的集中意见，造成决策效率低下，“各抒己见、谁也不负责”的现象。这两种情况的出现严重制约了高校领导班子的决策水平和决策效率，对高校创新发展带来了不利影响，其根源在于领导班子对民主集中制的本质认识不到位，对民主集中建设的重视程度较为薄弱。
2.贯彻落实民主集中制的制度体系不完善
民主集中制的贯彻落实在于制度保障。从党中央和国家层面来说，如前文所述，已经有较为系统的指导高校领导班子民主集中制建设的制度体系，但高校内部贯彻落实领导班子民主集中制的制度体系建设则存在一些体系不完善的地方。一是制度存在空白地带，存在部分盲区，如有些高校党委常委会、校长办公会议事规则欠缺，造成党委和行政在分工上不明确，在议事规则和决策程序上存在混乱，程序化、规范化严重不足，形成决策效率低下，决策水平较低；二是制度体系重叠混乱，相互“打架”，造成党委把握大局的能力体现不足，校长贯彻落实的权力不够，形成推诿扯皮，决策事项的责任主体不明确。
3.贯彻落实民主集中制的制度执行力不够
制度的生命在于执行。高校作为知识分子聚集的地方，师生对构建贯彻落实民主集中制制度体系呼声很高，所以多数高校都能按照要求制定相当完备的制度保障体系。但也必须看到，也有不少高校在制度的执行监督上出现了问题，影响了民主集中制的贯彻落实。一是制度建设和民主集中制的具体实践是“两张皮”，现实工作实践撇开了制度约束，制度体系在某种程度上成了“摆设”。二是制度执行上的主观性和随意性。当班子成员出现违反既定制度的行为时不能及时纠正，问责制度难以真正落到实处，严重破坏了党内民主生活。这两种情况突出体现了制度的严肃性不够，使得民主集中制在某种程度上成了“空话”和“摆设”，对领导班子的科学决策能力和形象造成了很大的影响。
二、贯彻落实高校领导班子民主集中制必须处理好的关系
1.党委与行政的关系
处理好高校党委和行政的关系，是贯彻落实领导班子民主集中制的基础。高校党委和行政的关系从领导体制上讲是“党委领导下的校长负责制”。党委是学校的领导核心，统一领导学校工作，集体研究决定重大事项，支持校长依法独立负责地开展工作；校长是学校的法定代表人和行政领导人，在上级主管部门和学校党委领导下，组织执行和实施党委的决议，保证学校教学、科研、管理和服务等各项任务的完成。总体来说，党委领导重在集体决策，校长负责重在贯彻落实。高校党委和行政的关系从领导角色上讲是党委书记和校长的关系。展开来说，高校党委书记是学校党委领导班子的班长，主持党委全面工作，校长是学校的法定代表人，在党委的领导下负责学校行政全面工作。
2.民主与集中的关系
认清民主与集中的关系，是贯彻落实领导班子民主集中制的关键。邓小平同志曾提出三个重要论断，即“民主集中制是党和国家的最根本的制度”“民主集中制的中心是民主”“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，[1]明确指出了民主集中制的重要地位和辩证关系。从哲学层面讲，民主与集中是一对矛盾，是相互依存、相互制约的辩证关系。从管理学层面讲，民主是决策管理的客观基础，其落脚点在于领导决策的正确性，集中是决策管理的必然要求，其落脚点是领导决策的有效性。对于高等学校领导班子来说，不充分发扬民主形不成正确的集中，决策水平将会受到影响，甚至出现独断专行、一言堂现象；不实行正确的集中，决策效率将会受到影响，甚至出现无组织、无纪律的现象。 3.集体与分工的关系
正确处理集体与分工的关系，是贯彻落实领导班子民主集中制的保障。《中国共产党章程》中明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”[2]高校领导班子的集体与分工关系，实际上就是党委班子集体领导、班子成员分工负责。集体领导与分工负责同样是辩证统一的关系。一方面只有集体领导，才能发挥出整个领导班子的集体智慧和班子的战斗力，另一方面只有分工负责，学校各项工作才有责任主体，保证工作有效开展。集体与分工不能割裂，若只强调集体领导，则会因为各项工作缺少明确的责任主体，造成各项工作没人负责的“无领导”情况；若只强调分工，则会因为班子成员只着眼于自己分管的领域，造成各自为政“分工分家”的情况。此两种情况是民主集中制建设的歧途，高校领导班子应予高度警惕。
三、贯彻落实高校领导班子民主集中制的途径和方法
1.主动学习，加强学习型领导班子建设
高校领导班子的学习型党组织建设是贯彻落实好民主集中制的前提。党的十七届四中全会提出要建设马克思主义学习型政党的重大战略任务，强调要把各级党组织建设成为学习型党组织。[3]学习型领导班子的建设分为三个层面：一是班子成员主动学习。班子成员不但要通过自学、专题培训等方式主动学习马克思主义的经典著作，加深对民主集中制本质和内涵的认识，还要加强自身修养，努力提升自身管理水平和专业知识水平。二是班子成员集体学习。通过党委中心组集中学习、党内民主生活会的“深度汇谈”等形式加深对班子成员贯彻落实好民主集中制的认识，形成领导班子的“共识”。三是班子成员定期沟通交流。“一把手”要发挥好主动带领的作用，要主动与领导班子成员谈心交流，班子成员应站在学校大局的立场上经常互通情况、交流思想。通过沟通交流，相互学习，相互理解，形成贯彻落实民主集中制的良好氛围。
2.夯实基础，形成系统化制度保障体系
制度具有根本性、长期性的特点，是贯彻落实好领导班子民主集中制的保障。一是坚持并完善党委领导下的校长负责制，主要内容是制定符合学校实际的党常委会、党委全委会、校长办公会议事规则，明确党委和校长的不同定位与职责，界定党委常委会、党委全委会、校长办公会的议事范围和议事规则。在工作实践中，党委切实履行集体领导责任，校长独立行使职权，形成和谐向上的领导班子。二是健全领导班子调查研究、联系基层等相关制度。这些制度具有从属性的特点，是贯彻落实好领导班子民主集中制的前提。其主要内容是在领导班子要经常性地开展调查研究，主动联系基层，掌握基层动态，为班子集体科学决策提供基础。三是健全重大决策事项征求意见制度。其主要内容是对于事关学校发展大局，事关师生利益的重大事项，应在决策前召开师生座谈会，充分听取师生意见和建议，形成体现民意、较为全面的决策方案。
3.强化监督，确保民主集中制落到实处
一是要充分发挥“一把手”在执行民主集中制上的表率作用和监督作用。“一把手”要不断加强自身对民主集中制的认识和修养，做出表率，把握全局，注重引导，对班子成员违反民主集中制的行为及时提醒，形成领导班子合力。二是构建监督问责机制。只有常态化的监督，才能发现问题，而只有问责才能保障制度的执行力。要进一步规范领导班子成员权力运行，对于班子成员违反民主集中制的行为要及时果断处理。三是健全集体决策通报制度。通过信息公开，发动师生监督是保障领导班子民主集中制的有效方式。对于学校作出的重大决议，除保密需要外，应及时向全校公开，使全校师生及时了解决策结果，保障师生的知情权，从而从基层推动领导班子民主集中制建设的贯彻落实。
邓小平同志说过：“民主集中制执行得不好，干部可以变质，个人也可以变质。”[4]胡锦涛同志说过：“各级领导班子状况如何，战斗力如何，与坚持民主集中制的情况是密切相关的。”[5]习近平同志也说过：“严肃的党内生活，是解决党内自身问题的重要途径。要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”[6]高校领导班子作为引领高校事业发展的决策集体，必须坚持并带头执行民主集中制，也只有把领导班子的民主集中制建设贯彻落实好，才能作出科学、高效的正确决策，从而开创高等教育的新局面，为实现建成小康社会的宏伟目标贡献力量。
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