浅谈政府职能转变下的社会管理创新
中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0067-03
一、我国政府职能转变历史回溯
政府职能又称行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的职责和功用。行政职能反映了政府活动的实质及行政活动的内容和方向，其特点主要是共同性和阶段性。共同性主要包含了古利克的政府运行七职能，即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算；阶段性是在国际国内形势的变化下，政府存在价值和行为方向随之变化，行政职能的内容、层次、作用相应变化。
政府职能转变是政府为适应特定历史时期和外在环境变化而调整自己所承担的责任和基本任务以适应环境的变化。
（一）我国政府职能转变的核心与解决的问题
改革开放30多年，我国总体上以经济体制改革为先导，实现了从计划经济到市场经济的转变，并认识到在配置资源的问题上市场应起到的重要作用。主要解决了3对矛盾：国家与社会的横向分权问题、中央地方的纵向分权和涉及要素分权的劳动资本矛盾。在30年的政府职能转变过程中以政府为主导，适应经济发展需要调整政府机构的结构运行为核心，服从服务于我国经济体制改革需要，将重点放在了调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系上。
在我国政府职能转变过程中调整了政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，以此解决公权过大、过多，私权过弱、过小的问题。并通过政府的向下分权调整中央与地方的关系，解决集权分权的问题。通过由全能政府向有限政府，管制政府向服务政府的转型来调整政府与社会的关系。通过政府向社会放权解决政府与社会一体化问题，并由政府主导型社会向自治型社会转变。
（二）我国政府职能转变的内容
1978年，十一届三中全会的召开决定了将政府的工作重心转移到经济建设上来，开启了政府职能转变的进程。从1982至2008年的六次行政体制改革均是为了适应经济体制改革的要求而进行的。因此，这也决定了我国的政府职能转变特点是与政府机构改革紧密相连的，政府机构改革的核心内容是政府职能转变。
在30年的政府职能转变过程中，逐渐实现了政府下放事权，与社会和国际组织相适应，权力弱化由直接管理改变为间接管理，逐渐将决策、执行与监督分化，并对公共物品、公共服务进行综合化管理。在改革内容方面，减少了政府机构数量精简政府工作人员；理顺政府机构之间关系，提高了政府行政效率；逐步理顺了政府与社会、企业市场关系；解放了生产力，促进了市场经济繁荣；提高我国经济发展水平和人民生活水平。
（三）对十八大政府职能转变的阐释
在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”我们应该注意到本次改革不同以往，改革的自主性减弱，被动性较以往增强。改革的复杂性、深刻性和艰巨性是前所未有的，是在经济、社会转型利益调整“倒逼”下而进行的改革，在时间上具有紧迫性。由于我国目前正处于社会转型与经济转型的时期，经济发展所带来的一系列关于贫富差距、城乡差距、行业间差距等一系列问题亟待解决，我国此次改革也面临巨大挑战。
此次政府职能转变的过程中，仍然是以调整政府与市场、政府与社会的关系为核心，并将机构改革与职能转变有机结合。将突破口置于行政审批制度改革即政府行政权力下放，包括：简政放权、微观放活、宏观管住、依法行政。简政放权、微观放活主要调整了政府与市场之间的关系，通过简政放权促进经济稳定增长，推动经济转型，释放就业创业创新活力，更好地发挥地方作用。将该放的权力放开，以激发市场主体创造活力，增强经济发展的内在动力。宏观管住，依法行政调整了政府与社会的关系。要切实加强市场监管，把该管的事管住、管好。创新公共服务提供方式，加大政府购买公共服务力度。进一步优化行政审批制度，最大限度减少中央政府对微观事物的管理，加强宏观管理。政府依靠法治履行职责。
在本轮政府机构改革中，政府改变了以往的一元经济动力为二元动力，从单纯注重经济发展需要，追求效率转变为在注重经济发展的同时也追求社会效益，将市场与利益调整动力相结合，注重社会管理职能、公共服务职能，并将政府与社会关系摆在重要位置，逐渐实现服务型政府建设。
二、社会管理创新的时代命题与核心要义
所谓社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理目标的活动或者这些活动的过程[1]。
（一）社会管理创新的关键问题
现代社会管理体制建设包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发展，提高社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。社会管理创新主要包括以下三个方面： 1.社会管理主体多元化
推进社会管理的创新，首先要改变以往政府管理为唯一管理主体的局面。由政府、社会组织及公民共同形成社会管理的主体，整合社会资源，完善社会管理体系，形成社会管理的合力。这主要由于，随着经济和社会的发展，公民社会也随之不断进步，传统的国家为行政管理的主体，对社会进行“大包大揽”的管理体制已经不能满足现代社会的发展，政府的管理职能也应随之改变，政府应更注重其“掌舵”的作用，保证行政方向，而应将“划桨”职能下放。把原有的社会事务尽量分离出去，交给其他部门和社会组织，形成多元管理主体共同治理的局面。这主要表现为加强基层党组织建设，成为基层群众中的带头人；加强城乡基层自治组织的自治能力建设，形成自主治理社区事务的格局；支持、培育各类非营利组织发展，加强对社会事务的管理，实现对政府部门的分权，提高行政效率，降低行政成本；加强行政体系内部社会职能的发挥，转变工作作风，更好地发挥行政作用。
2.社会管理体制创新
加强和创新社会管理体制，要协调现有社会管理体系以促进维护社会的稳定。现代社会管理体制创新包括几个内容：首先，构建比较完善和可行的沟通机制，如政策制定听证会及在线咨询等制度。使公民、群体、社会组织及各方利益代表者能够积极参与国家社会事务的治理。同时，政府在听取各方意见后也能及时沟通制定出切实可行的方针政策。其次，党和政府在制定政策和做出决定前，要综合衡量各方利益，最大限度地减少对利益既得者的危害，从而实现双方或多方的利益共赢。第三，通过运用经济、法律行政等手段实现对人民内部矛盾的化解，这要求我国要积极加强信访制度的建设。行政部门高效率、高质量地处理人民群众所反映的问题，化解人民群众与政府间矛盾。第四，激励群众共同建设和管理社会，将群众关心的问题纳入党和政府工作的重点，保证人民群众的生活质量。第五，对社会舆情进行积极应对，建立突发公共危机事件的应急方案和机制，加强社会综合治理能力，维护社会稳定。
3.社会管理法制创新
社会管理法制创新的主要目标是建立健全社会管理法律制度，通过法律的制定明确政府、社会组织和公民在社会管理方面的权力、责任和义务。这将明确政府依法行政，对社会进行依法管理的职责，明确社会组织和公民个人行使对社会管理的参与权和监督权。“一直以来我国都在加强行政法制建设，但是整体来看我国社会管理法制化不高，社会管理体制尚未成熟，许多重要的社会管理法律法规并未制定，原有的一些基本原则和制度已不适应现在的社会发展，具有明显的滞后性”[2]。这就产生了一系列社会问题，如收入差距过大，农村发展落后，社会矛盾尖锐等一系列问题。这就要求我国政府不断制定和完善社会管理法律法规，使社会发展与社会管理有明确的依托。最终不断完善并形成有中国特色的社会管理法律体系，推进我国社会管理法律体系的创新。
（二）社会管理创新的必要性
随着我国经济的不断发展，GDP总量逐渐上升并最终实现世界第二。经济的发展也促使我国社会进行深刻的变革。
首先，我国的社会结构发生深刻变化。主要表现在：在阶层结构上，我国开始由原有的农民、工人、干部阶层开始转变成农民、工人、个体、农民工、外企职工等复杂阶层结构。在城乡结构上，我国近3亿农民离开土地进城务工，这导致原有的城乡二元结构被打破，城镇开始涌入大量外来务工人员，在医疗、教育、住房等问题上也开始出现前所未有的压力。收入结构方面，在改革开放30多年过程中，非公有制经济的发展在活跃促进我国经济发展的同时也面临着居民收入过低、贫富差距逐渐扩大的挑战。收入不均也使得社会稳定性降低、社会矛盾逐渐加剧。家庭结构上，我国由原有的金字塔结构发展成为倒金字塔结构，城乡家庭小型化并出现越来越多的4―2―1家庭，甚至是丁克家庭。家庭结构的变化也影响着社会结构的稳定，过去由家庭和代际帮助解决的养老、单亲、抚养、疾病照顾等问题也开始逐渐成为社会问题。
其次，我国社会的组织方式发生深刻变化。由于原有的社会结构被打破，社会阶层发生重大变化，国有企业的减少使得我国原有的单位人向社会人转变，原有的单位管理网络逐渐弱化，而社会发展的不完全，新的社区网络又不够完善，导致出现社会整合缺失，个人面对政府的缓冲削弱，增加了个人和政府之间的矛盾压力。
三、政府职能转变下创新社会管理体制目标与路径
在我国过去的行政化社会管理体制中，政府承担着全部社会职能，并且以单位为基础对社会实现总体控制。社会是政府运行的组成部分，是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的社会管理体制。这也造成了国家在进行政府职能转变时虽然努力地把组织社会生活职能转移给社会，但社会却因为传统的社会管理体制延续而不能有效处理自我发展产生的矛盾。
因此，建设多元社会管理体制应以政府干预协调为主导，以基层社区自治为基础，以非营利性社会组织为中介，动员公众广泛参与社会管理体制。在现代的社会管理体制中，我们要不断提高政府社会管理能力和成效，促进社会自我发育，增强社会自我管理能力，扩大社会自我管理范围，所以社会组织的建立就显得尤为重要。为实现社会管理创新，应依据如下路径。
（一）政府还权于社会，克服社会领域市场化、行政化
在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。政府对社会进行管理的主要事务就是社会公共事务，如教育、医疗、社会保障、住房、交通、电讯、安全等一些公共物品的提供。政府成为公共物品的提供者是为了保障公民的权利、协调社会的利益、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全，以及回应社会诉求以促进公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序稳定。
随着我国政府职能的转变，我国开始由管制性国家向服务型国家转变，社会管理的模式也由国家对社会事务管理转变为社会的自我治理。因此，国家需要进行权力下放，将治理社会权力还于社会，由社会进行自我管理，实现大政府的宏观治理职能。同时，对社会治理进行监管和制度性保障，保持社会治理的非营利性，避免社会领域的市场化、行政化。加强对社会自治组织的扶植，深化行政审批制度改革。 （二）发展和培育社会自治和自我管理能力
发展社会自治和管理能力，就要改变“强国家，弱社会”的现象，提高社会自治能力，发展非营利组织。非营利组织的健康发展离不开环境的支撑，有利的环境条件能促进非营利组织不断发展，因此，要转变政府的观念和角色，减少政府对非营利组织的干预，鼓励自下而上的非营利组织发展，独立进行各项社会活动，对于政府实现有效治理和我国经济社会发展具有积极意义。其次，要改变社会管理行政化现象，要改变传统的社会管理模式和对非营利组织的管理方式，扭转过去政府与非营利组织之间的行政隶属关系。营造政府与非营利组织之间平等、合作、互助的新型关系。第三，改变“国家―市场―个人”的治理结构为“社会―政府―个人”治理结构，凸显社会管理作用。
四、结论
政府职能转变与社会管理创新有着密切的联系，基于我国现存的政治经济文化环境，我国一切从实际出发于十六届四中全会提出社会管理创新。为转变“强国家，弱社会”现象，需要发展非营利组织，并发挥它所特有的性质和优势，为单一的政府管理体制的转变提供有力的依据，并进一步地促进了我国社会管理的创新。
本文整理了政府职能转变的历史回溯与社会管理创新的基本阐释。简要概括了在政府职能转变下的社会如何进行管理创新。从中，我们了解到政府职能转变与社会管理创新的内在关系。并在职能转变背景下探讨我国社会管理创新发展目标和路径。
