我国社会组织建设的困境与对策分析
【中图分类号】 F12 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）08-039-2
党的十八大报告明确提出“五位一体”的中国特色社会主义道路，其核心是改善民生和社会管理创新，这就意味着，今后社会管理中会更加强调协同参与、自治管理以及法律的规制作用。然而，我国目前社会组织仍处于发展的初级阶段，社会组织管理体制不健全、独立性不强。如何完善社会组织建设机制，引导社会组织健康有序发展，无疑成为一个亟待解决的、重要的时代课题。
一、目前我国社会组织建设概述
（一）社会组织积极参与社会管理是社会发展的必然结果
上世纪70年代出现的经济危机引发了人们对政府的信任危机，人们开始发现政府也会失灵，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。有限政府重提，与自由主义不同的是，在政府、市场、公民社会“三元社会”思想下，这次强调的是政府、企业、社会组织应该共同参与社会公共事务的管理，即社会管理主体的多元化。社会管理主体的多元化，指的是“社会由国际性的资质、一个国家的政府组织、企业组织、政府与企业外的社会组织以及公民共同管理”。沿着这一轨迹，社会组织的作用日益显现。
（二）国家鼓励社会组织参与社会管理创新活动
2011年的全国两会上，“社会管理创新”一词首次以重要篇幅写入政府工作报告，而让“社会管理创新”成为中国政治事务中炙手可热的新名词，2011年7月份出台的《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》。这是我国第一份关于创新社会管理的正式文件。十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“党委领导、政府负责”主要是从民生的角度，加强服务型政府建设，加强公共服务体系建设，把社会运行得更加和谐。“社会协同”，首先是社会组织的培育和发展。政府要加强监管，让社会组织各自把责任承担起来。其次是发挥社区的作用。社区组织包括志愿者组织，以及基层街道社区、农村等。第三是政府的管理和社区的互动。要更多地发挥社区的作用，支持、引导社区进行包括养老等事业的发展。“公众参与”是指社会管理是大家的事情，大家都要参与。“法治保障”是指社会组织参与社会管理应该是有法可依、依法办事。
（三）我国社会组织发展现状
改革开放30多年来，我国的社会组织经历了20世纪80年代的兴起与繁荣，90年代的转型与规范管理，近年来开始呈现出许多新的特征和趋势的历程。中国社科院发布的《民间组织报告蓝皮书2013》显示，我国社会组织增长速度自2011年出现拐点，2012年增速大幅提升。截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3713个，从业人员超过1200万人。社会组织的整体实力不断提升，已成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者，成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。
二、我国社会组织建设面临的短板
整体上看，我国社会组织发展，与发达国家相比，主要表现在三个方面不足：
（一）我国社会组织仍处于发展的初级阶段
一是与全球社会组织相比，发展数量总体偏少，发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个，而我国目前万人拥有的社会组织数量仅为2.7个，不仅低于发达国家，而且低于发展中国家。二是经费紧张、人才缺乏、能力较弱。美国2006年捐款额达到2950亿美元，占GDP的2.5%，有1亿多人作为志愿者参加公益活动。我国GDP总量为美国的17%，但社会组织动员社会资金规模仅为美国社会组织的0.24%。经济活动规模、吸纳就业能力和国民经济贡献度不大。
（二）管理体制成为制约社会组织发展的“瓶颈”
我国现行的社会组织管理体制，概要地说是“双重管理”，这在体制转轨和社会转型阶段发挥了重要作用，但随着社会经济的发展，这种体制也愈益与现实不适应。体制重心偏于约束和管制，促进和引导的功能体现不充分；多头管理，职能交叉，也有衔接上的空白；伴随市场和社会发展而新产生的社会组织很难找到主管部门，发展空间狭小。还有些组织不在注册登记之列，游离在外，无人管理。境外非政府组织在华活动，也无登记、管理的法律法规，造成一些地方采取“不承认、不接触、不取缔”的三不政策。
（三）社会组织功能不清晰，独立性不强
由于政府的权限及边界越来越模糊，加之社会本身的复杂性，致使社会组织与政府之间职责划分不明确，社会组织服务社会的功能不清晰，无法独立完成自身应承担的社会管理与服务职能。如在美国，医疗行业中50%以上的病床设在非营利医院，50%左右的高等学校、60%的社会福利机构都是非营利组织，社会组织提供的公共服务占到一半以上，而我国社会组织开展医疗、教育、社会福利等事业的空间还很少。
社会组织行政化色彩浓厚，多数只有依赖于政府才能生存，如成员多来自政府和事业单位分流，经费和办公场地也均由政府主管部门提供。在这样的情况下，社会组织很难具备自身的独立性。调查表明，中国民间非营利组织中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所的，31.9%有自己的专用办公室，8%租赁办公室，1.7%办公场所在领导或成员家中。除此之外，社会组织由于缺乏应有的经费支持，使其缺乏应有活力，导致从业人员普遍素质不高、未经过专业训练、不具备公共管理知识、缺乏应有的社会活动能力，这些因素都制约了社会组织的独立发展。 三、我国社会组织建设路径选择
（一）加强顶层设计，探索培育扶持社会组织的联动体制
社会组织的建设与管理体系的创新发展是一项长期、艰巨而又涉及众多方面的综合性系统工程，某一领域或某一环节的创新很难取得突破性的效果。目前我国对社会组织的管理和监督由民政部门统筹，分散在工商、税务、银行等不同部门中，尚未形成体系，单靠民政部门一家也很难实现全面的系统变革。建议加强顶层设计，尽快把社会组织发展纳入国家经济社会发展整体规划和国家整体发展的战略目标，加大提高培育扶持社会组织的协调力度和层次，重视推动社会组织的顶层设计和整体规划。积极考虑社会组织在城乡之间、东中西部之间、同行业、不同阶层之间，不同文化程度之间等多方面之间存在的巨大差异，以及不同社会阶层所能承受的参与成本的差异，适当降低法律关于会员数，关于活动资金最低限额对于社会底层、弱势群体、贫困山区社会成员的规定，这就要求在立法层面，降低社会组织登记准入门槛。在社会组织发展的初始阶段，政府重在培育和扶持，后期重在监督与服务，待条件成熟、法律环境具备后可以考虑由行业协会发挥自律作用。
（二）完善机制，加强社会组织的培育
1.健全完善社会组织孵化机制。探索试行降低门槛的登记制度和简化程序的备案制度，进一步完善示范章程、备案文件、备案证书、活动准则。在登记制度上，适当降低门槛，简化手续，实行“简、免、宽”，放宽资金、会员数量、办公场所、专职人员等方面的准入条件。在备案制度上，实行镇（街）、村（居）“两级备案，两级管理”制度，减少筹备审批环节。适当放宽社会组织的准入政策和登记办法，只要法律法规允许，对政府职能转移、对社会有益的社会组织，就应该允许各类资本进入，以做大、做强此类社会组织。
2.建立健全的评估机制。建立完善社会组织的社会评估机制，优化政府部门的监督管理，引导社会组织加强自律，以提高其诚信度和社会公信力。结合实际，出台实施方案，成立评估机构，细化评估指标，培训评估人员，形成操作规范、运转协调的评估工作机制。聘请专门从事监督与评估的非营利机构进行客观公正的评估，并要广泛宣传和充分利用评估结果，以发挥评估的导向、激励和约束作用。
3.建立完善的监督管理机制。对社会组织的监督管理是使社会组织健康发展、有效发挥其作用的关键。政府应积极主动承担宏观引导、政策制定、监督协调、资源调控等职能。通过制定法规来确认社会组织的社会地位、社会功能以及所承担的社会责任；通过建立健全监督社会组织的法律法规，对社会组织以政府补助、购买服务等方式承担的社会服务的全过程实行严格的监督。发挥居民对社会组织的民主监督和民主管理的作用，逐步建立起政府、社会组织、居民三者之间的沟通渠道与沟通机制。
（三）加大力度引导社会组织有序发展
1.发展公益性社会组织。以群众需求为导向，结合实际，制定发展公益慈善类组织的规划，探索开通登记绿色通道，与财政、税务等部门加强沟通，着力落实税收优惠政策。支持和引导公益慈善组织在社区建设、安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等领域提供服务。职能部门要转变职能，支持和帮助社会组织进入社会救助、社会福利、社会慈善和社会事务管理领域，发挥公益性社会组织服务、管理的功能。
2.加快民办非企业单位发展。差异化指导民办非企业单位，重点做好文化体育、医疗卫生、福利事业、生态环保、服务社区等“稀缺”民办非企业单位的规划、发展和培育，逐步建立起布局合理、层次各异、自律规范的民办非企业单位体系。加强政策保障，维护民办非企业单位和职工的合法权益；及时出台并落实各种扶持、优惠政策，探索建立相应的退出机制，并予以大力保障和严格监管。
（四）增强社会组织自身能力和独立性
1.提高社会组织管理能力和筹资能力。社会组织要建立健全以章程为核心的内部治理结构，包括人事制度、财务制度、内部民主决策制度等；要推动信息公开，规范自身运作，增加透明度，提高公信力；相关职能部门要推动立法，从法律层面为社会组织提高管理能力提供支持和依据。引导社会组织通过积极有效地开展社会服务，获取服务收入；通过募集社会资金、获取社会捐赠等多种渠道筹措经费。建立有效的财务风险管理系统，保证财务活动规范、高效，实现资金效益最大化的目标。
2.建立健全社会组织人才体系。建立专业化社会工作者队伍，鼓励和支持大学生进入社会组织就业或成为长期志愿者，为社会组织补充专业人才。培养和使用专业、专职管理人员，在大型社会组织中设立由政府购买的专职秘书长和管理人员岗位，培养和造就社会组织“职业经理人”，逐步形成理念共享、职业吸引、岗位成才的人才引进和成长机制。
3.积极推进政社分开，厘清各自的权责。长期以来，我国政府对社会组织的管理偏重于行政管制，政社合一，这在很大程度上抑制了社会组织的发展，而目前的业务主管部门和登记机关的“双重管理体制”仍然是这种倾向的延续。一些政府部门在管理的过程中，缺乏对社会组织的服务意识，在观念上往往将社会组织定位为政府的对立面，对社会组织的人、财、物进行过度干预，使社会组织的独立性、自主性、自治性受到严重影响。因此，这就需要按照十八大的精神和社会建设的新要求，积极推进政社分开，合理切割政府管理和自治管理的各自范围、权责和职能，促进社会组织独立自主能力的提升、依法自治功能的发挥和民间自主秩序的形成。
建设社会组织，消除其发展障碍，实现社会组织功能最大化，对加速社会转型具有重要的现实意义。因此，要重视社会组织建设的规划，引导、利用和控制好资源，建立起社会组织、政府组织、企业组织之间的新型合作关系，实现社会组织的全面发展。
