论政治发展进程之转型与定型
作 者 1 桑玉成，上海市社会科学界联合会党组副书记、专职副主席、教授、博士生导师。（上海 200020）2 陈家喜，深圳大学管理学院教授、深圳大学当代中国政治研究所研究员、深圳大学中国地方政府研究中心副主任。（广东深圳 518060）
习近平今年2月在省部级主要领导干部学习贯彻中共十八届三中全会精神专题研讨班上的讲话中指出：1992年，邓小平同志在南方谈话中说，“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化”。习近平说：“我觉得邓小平同志讲的‘再有30年的时间’就是2022年，时间很紧了，必须尽早把这个战略构想落实下来，提出一个总目标，并用它来统领各领域改革。在集思广益的基础上，三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。”
我们注意到，第一，邓小平当年提到的制度“定型”的时间节点，正是本届以及下届党中央的任期之内，因而这样的“定型”的任务，即是交给本届以及下届党中央领导集体的一项光荣而艰巨的任务；第二，邓小平当年之所以提出“定型”的预期，是基于改革或者说“转型”的实际进程，如果说没有改革，没有转型，那也就没有定型的问题。因此，如何通过进一步推进改革的进程，推进国家治理体系和治理能力现代化，并以此来实现这样的“定型”，是摆在我们当前以及未来近十年时间内的重大课题。
毫无疑问，从十八大和十八届三中全会提出的“双百愿景”以及全面深化改革的总体要求来看，从我国政治发展的实际状况和需要来看，改革和转型仍然是我国政治发展所面临的重要任务。历经30多年的改革历程，我国初步构建了经济改革的基本框架，如尊重市场、放权让利、有限调控，并进而提出了让市场在资源配置中起决定性作用的改革思路；也初步形成了社会治理的基本格局，即党委领导、政府负责、社会协同和公民参与等。然而迄今为止，在政治体制的改革和发展方面却还难以形成广泛的基本共识：围绕政治体制改革的路径、规划、蓝图和理念等宏大问题依然是学术讨论的热点，这也正折射出改革和转型仍然是我国政治发展的重要使命。然而，与学界讨论过热的政治转型相比，对于我国政治发展的定型问题至今却鲜有研究。我国政治转型的重要性与迫切性不言而喻，政治转型的路径也可充分讨论，但政治转型的方向与目标，以及转型后的政治发展格局却少有学者关注。基于上述判断，本文通过对当前学术论争和改革现实进行一些梳理，探讨我国政治转型的基本路向；同时基于对邓小平政治改革观的重新审视，探讨我国政治发展的理想模式，以及我国政治发展定型的基本理路。
改革和转型仍然是我国政治发展的任务
转型通常指重大的改革和变化，甚至是方向性的调整。政治学文献中所使用的政治转型、民主转型、政体转型等概念，常常被理解为从传统政治到现代政治、从威权政体向民主政体过渡的专用术语，有时候也专指一些发展中国家朝向西方民主模式靠拢或者转向的过程。政治转型的过程常常伴随着社会革命、街头运动、精英互动、独大党垮台、军人政权解体，以及竞争性选举、多党竞争、议会政治的构建等。转型成功的国家，其政治制度将处于定型阶段，政治结构不仅对于公民参与具有吸纳能力，而且为政治精英更替提供了制度化渠道。公民对于基本政治制度高度认同，不大可能出现政体的剧变。本文此处所使用的政治转型一词，并不是在上述意义上谈论，而是强调我国政治体制尚面临着一些重大的改革任务，需要进行大幅度的变革与调整。政治转型有助于保持政治体系对经济改革与社会转型的适应，如同毛泽东同志早年所指出的，为解决上层建筑不断适应经济基础发展的问题，同时也有助于保障对于公民参与诉求的有效吸纳。
政治体制改革在我国整体改革战略中的特殊处境，决定了我国仍然面临着政治转型的重要任务。30多年来的我国改革进程贯彻了邓小平同志提出的“摸着石头过河”的渐进改革战略，然而由于政治体制改革的全局性、风险性和不可逆性，导致政治体制改革已成为渐进式改革中最难摸到的那块“石头”。特别是在经济改革和社会转型初步完成之后，如何在改革深水区推进政治转型，是一个极具风险的改革任务。更为重要的是，政治体制改革在整体改革格局中处于微妙的处境：一方面，经济与社会领域的改革需要政治主体的英明决策和强力推动，也需要政治局势的稳定加以保障。但是同时，政治体制改革也是全面改革的组成部分，经济社会领域的改革也对政治体制改革提出新的要求。政治主体既需要纵览全局，统筹改革、发展与稳定的大局；同时也存在适应这一大局进行自身角色调整的问题。换言之，政治体制改革是推动经济和社会改革的动力机制，但同时也是经济社会改革的倒逼对象。延后性的政治体制改革已经形成与经济社会体制改革不适应的格局，如过度集中的权力结构与分权化的市场改革；“强势”政府与“弱小”社会①；促进发展与限制权力等之间存在明显的张力。如何通过切实的有效的政治体制改革实现对改革全局的引领和推动，是我国政治转型的迫切任务。
从当前我国政治转型的路径选择上看，民主与治理是两大关键词。尽管30多年的改革成就证实了我国政治模式的优势与价值，但没有人否认民主仍然是我国政治转型的重要主题。在党的十八大提出的社会主义核心价值观体系中，“富强、民主、文明、和谐”被确定为国家发展层面的核心价值和发展取向②。由此可见，发展民主仍然是我国政治转型的主旋律，但是对于推进民主政治的具体路径，不仅理论界与决策层存在着不同的主张，甚至在学术理论界也意见纷呈。学术界关于我国民主发展的讨论热衷于在路线、蓝图和主义等大话题上争执不休，从基层民主、党内民主到协商民主、增量民主、选拔民主等不一而足。[1]甚至他们在何为民主，民主的好坏优劣，我国民主发展的评估，以及西方民主的评判等更基本的问题上也存在较大分歧。对于民主的过度热衷或者过度诋毁，一定程度上遮蔽了学术界对于我国政治发展其他重大问题的关注。并且，民主改革的速度和步履不仅取决于理想类型、社会环境、经济状况和精英结构，还取决于政治权力层的自我认知和理性判断。政治体制改革只能取“合适的”、“可行的”而非“理想的”、“最佳的”模式。在综合判断改革的背景、环境、制约条件和潜在风险的基础上，政治体制改革最终也必然要求选取渐进性和妥协性的方案。 从全面深化改革的全局和我国政治发展的迫切任务出发，决策层将治理作为我国政治发展的重要路向。党的十八大之后，中央决策层提出全面深化改革方案，提出国家治理体系与能力现代化的总体改革目标。国家治理体系和治理能力被作为国家制度和制度执行能力的集中体现，是执政党领导下管理国家的制度体系以及运用国家制度管理社会各方面事务的能力。[2]这一治理体系与能力涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域，具有充分的包容性。因此，构建具有现代性特征的国家治理体系与治理能力，显然也成为决策层关于我国政治发展的目标定位。
与民主相比，治理较少带有意识形态色彩，并且与执政党所强调的“治国理政”形成内在的契合关系。执政党将“国家治理”从学术话语引入政策文本，坚持了以国家为中心的理路，同时突出了政党在国家治理体系中的中心地位。它可以看成是对“管理”、“管治”、“统治”的温和表达，带有淡化权力强制的色彩，但基本承认以党和政府作为重要治理行动者的现实。国家治理还可以看成执政党进一步强化民主执政的理念，注重多元主体的协同治理。改革之前，国家之于社会关系具有“全能主义”特征，体现为政治权力对经济和思想领域的垄断和对社会生活的无限渗透，导致社会自主性的丧失。[3]改革以来，市场经济的发展加速了社会结构的分化裂变与公民利益意识的觉醒，公众对于社会公共事务的参与愿望、热情和能力不断增强，由此也带来党的执政方式的变革与调适。执政党开始重视和强调社会主体的参与作用，不断释放社会的活力和空间，如推动城乡基层民主的发展、培育社会组织的成长、倡导公民有序政治参与，但这一过程是缓慢和渐进的。国家治理概念的提出，在赋予执政党作为治理结构核心地位的同时，也更加明确社会组织和公民个体参与公共事务的主体地位。正如习近平所指出的：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[4]
总而言之，无论是从发展民主还是从完善治理的角度来看，不断推进政治体制改革仍然是我国未来近十年政治发展的重要任务，即要通过政治体制改革，逐步完善我国的国家治理结构，逐步提高国家治理能力现代化的水平，并进而不断地趋向于实现“富强民主文明和谐”的政治发展愿景。
邓小平从反思到改革再到定型的政治发展观
如前所述，邓小平之所以提出定型的预期，是基于不断推进的改革之前提，而提出改革问题的依据，是其对制度建构的反思。可以认为，邓小平遵循的是反思―改革―定型的政治发展逻辑。邓小平勇于反思自身制度弊端的精神，是其提出改革并通过改革达成定型的逻辑前提。遵循这样的一个逻辑前提，同样也是今天我们推进国家治理体系和治理能力现代化的重要认识论基础。
在国际共产主义运动史上，邓小平无疑是第一个对自身的制度进行反思的马克思主义革命家。作为改革的总设计师，政治体制改革也是其构建改革思想的重要组成。许多研究已经显示，邓小平关于政治发展的论断大体上围绕三个维度展开：对党政领导体制弊病的剖析，对于政治体制改革任务与步骤的把握，以及对政治体制改革目标与方向的设定。回顾邓小平的政治发展观，容易被忽略的一点是，他具有宏大的比较历史视野，关注我国政治发展的制度定型问题。尽管他关于政治体制改革的论述集中在1980年代改革初期的经济社会形势，但其关于政治转型与定型的关系论述却仍具有持续的启发性。
（一）邓小平从党政领导体制的沉疴旧疾出发，探讨我国政治体制改革的必要性。我国政治体制脱胎于革命时期，借鉴了苏联体制要素，同时又扎根于传统历史文化土壤。这一传统政治体制面对改革的形势存在诸多的不适应，尤其是，根据邓小平的说法，这样的体制也成了“文化大革命”之所以发生的制度性根源。邓小平说，“文化大革命”之所以发生，固然与毛泽东晚年的错误有关系，但是归根到底还是因为制度性的原因。“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[5]上述现象不仅导致“文革”的发生，而且难以适应新的改革形势。面对全面执政和推进改革的重大使命，传统政治体制的改革与转型被提上重要日程。“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”[6]因此，他特别强调了政治体制改革对于继续执政和深化改革的重要意义。“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[7]
（二）邓小平从反思“文革”的执政失误出发，强调制度建设在政治体制改革中的重要地位。在对“文革”错误深入反思后，邓小平也揭示了执政党制度建设的重大缺失。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[8]因此，邓小平强调制度建设不仅是政治体制改革的任务，也是巩固政治体制改革成效的路径。“改革并完善党和国家各方面的制度，是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。对此，我们必须有足够的认识。”[9]他指出：“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”[10]从上述论断不难看出，邓小平对于制度建设的重视是希望实现基本政治制度和政治生活的制度化、法治化和规范化，换言之，就是要通过改革实现社会主义政治制度的定型。 （三）邓小平从本土性和渐进性出发，明确了政治转型的实现路径。尽管政治体制改革势所必然、时不我待，但如何确定政治体制改革的步骤、方法和目标，邓小平却十分审慎。总体上看，围绕政治体制改革的路径，他强调了两点：其一是从我国特殊的国情出发，政治体制改革只能坚持中国道路，而非照搬西方模式。邓小平指出，“我国是这么大的国家，我们做的事是前人没有做过的。我国有自己的特点，所以我们只能按我国的实际办事，别人的经验可以借鉴，但不能照搬”[11]。政治体制改革亦是如此，“我们必须进行政治体制改革，而这种改革又不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立，不能搬用他们的资本主义制度，而要搞社会主义民主。我们要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。每一个社会主义国家的改革又都是不同的，历史不同，经验不同，现在所处的情况不同，各国的改革不可能一样。但是，共同的一点是要保持自己的优势，避免资本主义社会的毛病和弊端。”[12]
其二，从政治体制改革复杂性和风险性出发，他强调政治体制改革必须分步骤实施。这一判断主要是针对1980年代中期出现的学生运动，并且他特别强调政治稳定对于经济改革和社会发展的重要性，将政治体制改革作为经济改革与社会发展的外部条件。“稳定才能搞建设。道理很简单：中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事也干不成。稳定压倒一切。”[13]他还关注到西方民主与我国现实的差距，以及照搬西方民主可能带来的风险。“政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益。所以，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。我们不能照搬资本主义国家那一套，不能搞资产阶级自由化……一旦不稳定甚至动乱，就什么建设也搞不成。我们有过‘大民主’的经验，就是‘文化大革命’，那是一种灾难。”[14]他将政治稳定看成是推进改革的基本前提，也是判断政治体制的重要标准。他谈到，“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[15]
（四）邓小平始终将民主作为政治体制改革的主要内容和基本目标。邓小平强调政治体制改革速度上的稳妥性并没有阻碍他对于民主的关注。实际上他坚定地认为，民主是社会主义的基本特征和现代化的成功要件，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”[16]。他自始至终都将民主作为政治体制改革的重要目标，“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性”[17]。在中西方政治发展的比较上，邓小平也特别强调运用民主的标准，通过改革来超越西方的民主。“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。”[18]达到上述三个要求，时间有的可以短些，有的要长些，但是作为一个社会主义大国，我们能够也必须达到。所以，党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。
把握从转型到定型进程的几个维度
从转型到定型，既是一个逻辑过程，更是一个实践进程。而且，这应该是一个不断学习反思的进程，也是一个不断推进完善的进程。毫无疑问，构建稳定的政治结构是国家走向成熟的基本标志。我们很难想象一个国家持续处于反思、改革、转型之中，而必须通过反思、改革和转型，实现国家各项制度的定型。我国的政治体制改革不仅存在继续深化改革的问题，还存在保持政治稳定和适时进行政治定型的问题。在全面深化改革阶段，政治体制改革也存在着深化改革、保持稳定与基本定型的演化逻辑。一方面，我们必须充分认识到：当前，我国政治体制改革还存在着继续深化改革的诸多使命，如如何更好地向社会分权，释放社会的活力；如何更好地向市场分权，提供公平竞争、充满活力的商业环境；如何更好地监督政府，把权力关在制度的笼子里；如何向公民赋权，让更多的群众具有有序表达的渠道以及推进基层自治的发展，等等。另一方面，我们也要注意到：随着政治体制改革一系列步骤的推进，更重要的是，也随着我国既定的政治体制之有效性和优越性得到充分的发挥，我国政治结构和政治模式也将趋于定型阶段。当然，定型也并不意味着政治体制改革任务的最终完成，而是说，在逐步定型之后，政治体制改革将在一些具体的、微观的层面进行，而非在道路、路线、主义上的争论。
思考从转型到定型过程的一些基本问题，需要把握如下一些基本维度：
（一）保持基本政治制度的稳定性。经过1949年以后60多年的建构、发展与完善，我国政治已形成其特有的制度框架和程序体系：它在本质规定上体现为人民当家作主；在制度理念上坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的统一；在制度框架上分为人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域制度和基层民主制度；在运行过程上又分为民主选举、民主决策、民主管理与民主监督等。保持制度的稳定性，要求固化这些基本政治制度，理顺政治权力主体之间的关系，形成封闭的权力监督循环，没有超越于监督体制之外的政党、精英和机构。强化制度的刚性和权威的存在，实现制度对于人治的有效约束。
（二）保持政治结构的开放性。所谓政治结构的开放性，是指政治主体和政治结构能够吸纳和消弭公民参与诉求，保持公民政治参与的通畅，实现政府与社会、官员与人民之间的良性互动。定型后的政治结构并不意味着自身要保持自我封闭，而是强调要具有充分的吸纳包容能力，形成对社会公众参与的有效及时回应机制。长期以来，执政党强调党作为全体利益代言者和表达者的角色，关注从整体、宏观和战略的角度制定重大决策规划。尽管这一决策模式适应了我国现实，但由于未能构建地区、局部乃至个体利益表达的制度通道，也欠缺公民参与的历史传统，从而导致公共政策制定过程中的利益表达缺失。加之社会结构的急剧分化、利益观念的快速觉醒以及社会利益冲突的不断增加，公民选择了上街、上网或上访的方式来表达自身的利益诉求，形成了群体性事件和局部性治理危机。从这一意义上看，我国现有的政治结构安排，如信访制度、城管制度、基层执法制度等引起广泛争议，甚至某种意义上影响到社会参与机制的建构，需要进行大幅度的改革与调整。 （三）培育政治文化的理性化。理性的政治文化是指公民对于政治领袖和政治结构的认知建立在个人理性判断基础之上，而非宣传、教育与灌输之上。理性的政治文化有助于增强公众对于政治体制的认同和信任，进而巩固政权合法性。马克思深刻地指出，“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众”[19]。如果说政治领域的执政可以通过垄断权力的方式实现，那么思想领域的领导只能通过说服的方法加以实现。定型化的政治结构，需要建立在理性的政治文化基础之上，公众形成对于制度和法律的遵从，而非对个别精英与领袖的崇拜。只有理性的政治文化得到普遍弘扬，才能形成社会对于政治体系的广泛认同，从而才能够形成良好的治理体系和治理结构。
（四）保持政治体制的适应性。定型化的政治结构，并不否定政治结构保持一定的弹性和张力。政治体制的适应性主要体现为执政党和政府能够对主要社会矛盾和利益诉求主动吸纳；确保经济战略和社会发展战略的正确性、前瞻性和引领性；打破既有的权力与利益的勾连关系，保持公共政策制定和实施的自主性，突破既得利益者的干扰与阻挠，保持执政的有效性。政治体制的适应性也包括了执政党的适应性问题。美国学者本杰明?斯密斯曾提出，一个政党的执政生命力取决于反对派势力的强弱和寻租的难易程度。那些建党初期即面临群众性政党、外部殖民势力等强力干预、并且租源有限的政党，会更加重视选民的动员和自身建设，生命力也更为持久。[20]目前，我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度，这样的一种政党制度较少面临到反对力量的公开竞争与挑战，因此其自身调适能力尤为重要。这就要求执政党注重制度体系建设，发挥制度对政党能力的促进作用；同时又能够根据执政环境的变化，主动进行组织目标、制度与观念的革新，强化组织目标对社会的感召力，组织制度对自身的约束力，以及意识形态对现实的回应性。
注释：
①学界使用所谓“强势”或“弱势”政府这样的概念，主要是从政府与社会的功能分化角度来说的，有政府过多或者过少履行社会功能之义，而往往并不是指政府的“无所不能”或者“庸碌无为”之类的问题。
②可以认为，这样的一个核心价值或者说发展取向涉及的正是政治体制改革和政治发展的任务。
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