我国地方政府债务融资监管立法模式选择问题研究
中图分类号：DF438 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）03-0132-004
地方政府债务是指地方政府所承担的以地方政府财政为偿还保证的债务。世界银行专家白海娜（Hana Polackova Brixi，1998）创建的财政风险矩阵，把政府债务按照两个标准分为四种类型：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐形或有债务。[1]9从经济学角度来看：融资是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段，或为取得资产而集资所采取的货币手段。从管理学角度的定义为：企业根据其资金需求规模，通过可能的渠道筹措企业生存和发展所需资金的行为。[2]地方政府债务融资是指地方政府通过负债的方式而进行的资金融通行为。地方政府债务融资与企业和个人所进行的融资行为目的、方式、资金用途、偿还来源等都有所不同，这是由政府投融资行为公共性、非盈利性等特点决定的。
地方政府债务融资监管是指为了防止地方政府过度负债融资，而由人大（议会）、政府及其部门或者行业自律组织、民间机构、社会监管机构等主体对政府因融资而产生的债务进行监督和管理的行为，监管对象包括地方政府部分负债现状和融资活动的事前、事中和事后行为和结果。融资监管的方法采用直接和间接相结合的组合方式，目的是确保代际公平、财政可持续性和防范地方政府债务危机，维护金融与社会稳定。
地方政府债务融资监管法律是指对地方政府债务融资进行监督和管理一系列规则总和。到目前为止，没有哪个国家有以“地方政府债务融资监管法”命名的单行法，但这不代表就没有对地方政府债务融资的法律规范。大多数国家都在公共债务法、财政法、预算法、借贷法、中央与地方关系法、地方自治法、金融监管法、证券法、会计法、破产法等法律中规定了监管规则，如美国州预算法（此外还有证券法、证券交易法等）、巴西财政责任法、印度由第十二财金委员会制定的《联邦财政责任和预算管理法案》、墨西哥2000年的地方借贷法则、秘鲁《财政责任和透明法》（2003）以及《普通负债法》（2005年）、南非《地方财政管理法案》（2003年）、日本《公共债务法》，等等。邱本教授把市场监管法的特征概括为微观性、强制性、标准化、针对性、直接性五个特点[3]，笔者认为这五个特点可以适用于地方债务融资监管，但又要作必要的修正。地方债务融资监管不仅仅是对微观经济的监管，也是确保国家宏观经济稳定的需要，是确保国家金融秩序稳定和防止系统性财政风险的需要，具有宏观性，在对地方政府微观债务融资经济行为监管中体现宏观目标。由于地方政府债务融资监管主体的复杂性以及监管对象的特殊性，所以有的监管主体对被监管对象的监管具有强制性，如上级政府对下级政府债务计划的审批与同意，对地方政府债务融资违反法律强制性规定的责任追究等；但有的监管主体对被监管对象的监管不具有强制性，比如银监会对地方政府债务融资监管主要是通过对金融机构贷款行为（贷款对象、规模、贷款风险控制等）等直接监管来达到对政府债务融资监管的目的，是一种间接监管。许多监管指标可以量化，比如地方政府负债率等，但有些监管效果很难量化，只能达到“大致如此”，“留有弹性”。比如地方政府当年不留财政赤字这个法律标准现在看来过于僵化，与地方政府大型项目的投资实际不匹配，党的十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的改革目标，是对我国预算法赤字财政禁止的一种突破。
二、地方政府债务融资监管立法模式概括
地方政府债务融资监管立法是指为了规范地方政府融资负债行为而进行的规则制定活动。立法模式是指某一类相同或相似特点的立法方式的理论概括，是以实践的不同国家立法样态为基础所进行的学术性理论分析。地方政府是相对于中央政府而言的。在联邦制国家中，地方政府是指与联邦中央政府对应的地方州（市、镇等）政府。我国的地方政府是指与中央政府――国务院相对应的省、市、县（区）、乡（镇）四级政府。通过融资支撑经济高速发展和解决民生等问题是我国近几年地方政府普遍的做法，社会的公共空间和流动性大大拓展，政府的监管能力常常显得捉襟见肘，暴露出社会管理的局部失灵。[4]由于监管缺位，我国地方政府融资负债规模过大，透明度低，已经引起了国家层面的高度重视。可见通过完善立法来加强对地方债务融资进行监管已经成为当务之急。而对他国债务融资监管立法经验进行模式化分析，对完善的我国地方政府债务融资监管立法，无疑具有重要的参考价值。
各国地方政府债务融资监管的立法模式概括起来大致有以下几种。
一种是分散立法模式。分散式的立法模式典型特点就是没有一部统一的地方政府债务融资监管法，也没有统一的地方政府债务法，对地方政府债务融资监管的主要规则散见于中央和地方的一些关于政府投融资、财政责任、金融监管、税收规则、债券管理等立法之中。比如美国，没有统一的地方政府债务融资监管法，也没有地方政府债务（公债）法，所有的监管规则分散在联邦及州和州以下金融监管法、证券法、财政责任规则、税收规则、破产法等各法律及规则体系中。美国地方政府的融资主渠道是市政债券，但是没有专门的市政债券法，对债务融资行为的规范是由联邦及地方的其他相关法规则完成的。比如美国《证券法》规定发行市政债券不需要向美国证券交易委员会报告和登记，更谈不上由美国证券交易委员会核准发行，是否发行证券完全由本级政府决定。各州的法律不同，地方政府治理结构各异，是否发行市政债券的决定权、程序控制等在不同的州也会有细微差别。例如，豪伍德县执行官任命由市民和有关政府官员组成“限额支出委员会”，负责审查该地方的每年债务情况和还本付息情况；加州橘县则是由该县监督委员会来批准市政债券的发行。 第二种立法模式是以一部债务（公债）法为基础，加之其他法律中的相关规定形成一个监管的体系。在这种模式中又可以分为两种情况，一种是把中央债务（公债）与地方债务（公债）分开立法模式，例如日本制定了《地方公债法》，这与日本的《地方自治法》、《地方交付税法》、《地方财政法》等以及一些行政控制性的计划（如《地方政府债务计划》、《财政同融资计划》等）形成一个监管体系。还有一种模式是把中央债务（公债）和地方政府债务（公债）合并在一起，制定一部适用于中央和地方的统一的债务法，如我国《台湾公共债务法》对公共债务作了解释性规定，这是属于技术性规范。该法第3条声明该法所称公共债务，指“中央”（不包括“中央”银行为调节、稳定金融所负担之债务）及各地方政府为应公共事务支出所负担之下列债务：“中央”公债、“国”库券、“国”内外借款及保证债务，直辖市、县（市）公债及“国”内外借款，乡（镇、市）“国”内外借款。该法所称借款，指各级政府以契约形式向“国”内外所借入之长期、短期及透支、展期款项；所称举债额度，指弥补岁入岁出差短之举债及债务基金举新还旧以外之新增债务。
第三种立法模式是在有关的财政（责任和透明度）法律中对地方政府债务收支等作出相对集中的规定，再配合以其他规则构成监管体系。例如巴西。20世纪60年代后半期，巴西州政府开始为基础设施建设举债，主要州公用事业和其他州级企业，当时主要向联邦金融机构借款。20世纪80年代以来，巴西发生了三次以州政府为主的债务性危机，分散监管的无序促使巴西2000年的《财政责任法》出台。这是一部单一制法律，适用于联邦政府、州政府和市政府，比通常法律更为严格，为州预算管理、人员管理、债务管理等设置了最低标准。1997年的9696法案与财政责任法紧密联系在一起，再加上其他相关的法律中的规则形成一个监管体系。但这种通过财政责任法的方式约束地方政府债务融资行为的方式具体到不同的国家也有所不同。不同国家的法律制度对借款人的约束各不相同，有些财政责任法适用于各级政府，或至少适用于中央政府和省级政府，如巴西、哥伦比亚和秘鲁。有些国家中央政府通过的财政责任法仅适用于自身，只对地方政府自愿颁布约束地方的财政责任法起示范和带动作用，如印度和阿根廷。各国财政责任法具体实施情况也不尽相同。如巴西各级政府实施同一部财政责任法，而哥伦比亚是一个各级地方政府都享有自治权的统一国家，已经颁布了多部法律来约束地方政府借款行为，而且颁布了明确的财政责任法，从制度上来保证国家财政平衡政策目标的实现。墨西哥是一个未考虑颁布财政责任法但却维持财政谨慎的国家，由于各州在宪法上太过独立，联邦政府无法实行自上而下的财政责任法，只能通过金融部门的新融资框架条例来激励州政府实行财政谨慎。阿根廷国家法律对年度赤字、经常性支出和全部公共债务都有明确限制，并要求实行中期预算，建立稳定基金。
三、我国地方政府债务融资监管立法模式选择
因为法律不允许地方政府举债融资，也就没有制定有关规范地方政府举债融资的法律监管制度，所以我国关于地方政府举债融资的法律监管基本处于空白状态。对地方政府债务融资监管更多的是靠行政法规、规章和政府性文件，政策性文件占的比例很大，有的是以党内文件形成来管理。比如在2013年12月10日，经中共中央批准，以中央组织部名义印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，虽然把地方债纳入到地官员政绩考核重要指标范围之内，强化留烂账离任责任追究，但这毕竟是党内文件，不是立法形式，与实现法治国家目标是不太切合的，只能作为立法缺位期间的过渡性措施。一些省（市、县）都制定有地方债务政府债务管理地方性法规、文件等，但也只是探索性的举措，缺乏国家层面上的统一性和科学性。由此可见，加强我国地方政府债务融资立法，以及对地方政府债务融资监管应采取何种立法模式，已是迫在眉睫之事。
笔者认为某一方面的立法模式的选择受到该国的政治结构、经济发展水平、文化观念、法治程度、立法体例和该相关领域的法学研究及规则体系现实状况等多种因素决定。我国是社会主义国家，党的十八大提出的道路自信、理论自信、制度自信三个自信在从宏观层面上为我们法学研究和立法实践指明了正确的方向。法学理论的研究或规则体系的设定都应该体现中国特色，当然这并不是说，我们可以关起门造车，其他国家的一些理论研究或立法成功经验完全可以“为我所用”。法治中国既要立足中国传统文化、现实情况，也要关注其他国家的可资借鉴的成功的法治经验，保持法的移植性和本土化的协调共生。
具体到如何选择我国地方政府债务融资监管立法模式，笔者认为可以参考第二种模式，这主要与我国的现实情况相契合。理由如下：
第一，我国是是集权与分权相结合的单一制国家，美国是典型的联邦国家，其立法模式不合符我们国家的政治体制机构。我国地方政府及其机构的设置具有共同性，法律的适用具有高度的统一性，所以采用分散立法不符合我国情况，但采用统一立法模式下，民族自治地方可以结合当地情况在法律规定的框架内制定自治条例和单行条例，但整体的立法必须统一。
第二，我国采用中央与地方统一的债务立法模式或者中央与地方分开债务立法模式的条件都已经成熟。首先，在对国债规范方面，早在1992年，国务院就颁布了《中华人民共和国国库券条例》（国务院令[1992]第95号）并规定自发布之日起施行。结过20多年的适用，条例本身的利弊得失已经经过了实践的检验，为我们制定国债法提供了充分的现实经验。而且国债法也曾列入立法计划。其次，在地方债务方面，我国很早就有过这方面的立法经验。1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议通过的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》对发行地方经济建设公债的发债主体、规模、利息、流通、偿还等作了原则性规定，虽然只有八条，但毕竟也是一次地方政府公债规制的尝试；另外一方面，近几年来，我国地方政府融资方式经历了多元化尝试，针对地方政府债务规模不断攀升的现实危险，国务院出台了许多行政法规、规章、规范性文件对地方债务融资行为进行规范，地方大部分政府也制定了地方政府性债务管理办法，这些都为制定统一的地方政府债务（公债）积累了实践素材和立法经验。 第三，制定统一的《地方债务（公债）融资监管法》可以提高现行文件管理型的法律效力等级，维护法律适用的统一性，修改其他法律中涉及与地方政府债务融资监管相关的法条内容，以形成以地方债务法为基础、其他法律相协调的地方政府债务融资监管法律体系。
在这种立法模式选择下，需要对涉及我国地方政府债务融资监管的法律进行及时的立、改、废。首先，要对我国浙江省等有关地方政府政府债务管理立法经验进行调研，进行规则的实效评估，总结成功经验，厘清监管的目标和基本原则，监管规则设定要体现“管用”，保持规则体系的严密与开放，法律后果清晰有效，与其他法之间协调统一。其次，要修改我国《担保法》、《财政法》，对地方政府债务融资担保禁止性规定进行修改，改变严格禁止地方政府债务融资担保规定，实行有条件担保，对担保主体、担保范围、担保财产进行严格限制，增强金融机构对地方政府借贷还款来源的保障性，防止出现因地方政府借贷违约而造成的系统性的金融风险。再次，要修改金融监管程序、监管者与被监管者之间的权力（利）与义务等。第四，制定地方债券法或完善现有的债券法，加快社会资本特许经营立法。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发行债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。这已经把我国预算法第二十八条地方政府债券发行权禁止加例外变成了“例外成为主流”，也就是说债券融资将可能成为我国地方政府债务融资的重要方式之一。这是确保地方政府债务融资透明化的重要方法，也是对理论上反复呼吁的“开前门堵后门，实行规范化债券融资”的一种回应。地方政府发债权的突破必然要求加快地方政府债券立法，要么制定一部地方政府债券法，要么修改我国《债券法》。此外，对社会资本以特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的规范制定也要体现立法在前的法治精神，使改革实践有法可依，发挥立法的前瞻性指导意义。
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