人民政协协商民主的内涵、历史和实现途径
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：16723163（2013）04002004
党的十八大报告明确提出，健全社会主义协商民主制度，第一次把协商民主提升到国家战略的层面。[1]那么，什么是协商民主呢？它的来源是什么呢？协商民主理论上的提出，可以追溯到美国学者毕塞特于1980年《协商民主：共和政府的多数原则》一文，他首次提出Deliberative democracy一词。[2]1998年，美国社会学家乔.埃尔斯特提出，协商民主是对投票的替代，是一种政治决策的机制。21世纪后，西方协商民主理论逐渐成熟，形成了完整的理论框架，在西方政治学中占据着重要地位。他们普遍认为，协商民主是在处于利益分化和文化多元社会实现民主，弥补选举民主简单少数服从多数的制度缺陷的一种探索，强调的是政党、公民、利益集团和社会各阶层对公共事务的积极参与。我国协商民主的研究发端于21世纪初，代表人物有俞可平、陈家刚、李贺林、左宪民等，他们译介了西方协商民主理论，系统探讨了中国特色协商民主的内涵和外延。[3]协商民主在我国有着深厚的历史文化背景，中国传统文化中“和为贵”、“和合”的价值理念都蕴含着协商民主的思想。中国共产党在批判地继承传统“和合”文化的基础上，赋予了协商民主时代特点、阶级立场、中国元素，在实践中充分发挥人民政协在协商民主中的重要作用，走出了一条中国特色的协商民主之路。
一、人民政协协商民主的内涵和优势
人民政协协商民主就是在中国共产党的领导下，通过政治协商、民主监督、参政议政等形式，充分发挥人民政协在协商民主中的主要载体和主渠道作用，从而促进全社会的大团结、大联合。
人民政协协商民主具有“广泛、有序、规范、民本”等四大特点：所谓广泛，是指政协委员是代表各党派、各团体、各民族、各阶层的精英，他们联系着社会生活的方方面面，他们的参与可以最大限度包容和吸纳各种利益诉求，有利于广大人民民主权利的有效实现；所谓有序，是指政协有着健全的协商民主措施，既保证政协委员通过会议、提案、调研报告、建议案等形式将人民群众的呼声反映上来，又避免了西方选举民主容易被既得利益集团操纵无法反映民众需求的桎梏；所谓规范，是指人民政协始终把制度化、规范化、程序化放在重要位置，通过建立健全一整套完善的制度规范和运作程序，保证了协商民主渠道的畅通，以及党和政府的决策科学化民主化；所谓民本，是指人民政协协商民主从形式和内容上，都是为了更好实现人民当家作主，以人为本、为人民服务永远是其价值追求。
近年来，西方选举民主的政治合法性日渐衰微，主要有两方面原因：一是选举民主易受金钱政治影响，选举易受经济精英操纵；二是选举民主奉行少数服从多数原则，可能导致强势力量掌控政治，无法照顾少数人的合法利益。[4]我国在社会主义民主政治建设中将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合，既保障了人民行使投票权利的同时，又最大限度地调动了社会各阶层、各方面积极性、化解了各方面矛盾，从而维护了社会和谐稳定。人民政协协商民主具有巨大的政治优势：其一，能够在选举前和选举后保证来自各界的政协委员都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。其二，人民政协为协商民主的实践提供了以政协委员为协商主体、以政治协商、参政议政、民主监督为基本职能的制度安排，能够使社会群体中分散的意见、要求和愿望得到综合的反映，确保广大人民群众的民主权利得到最大限度的实现。其三，从制度上保证了人民群众的政治参与，协调了各方利益，促进了社会和谐。[5]《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出：“坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”可见，人民政协协商民主是中国式协商民主实践和制度体系的重要组成部分，是执政党团结各党派团体各阶层各界人士共同参与国是的理想民主范式。充分运用人民政协这一政治组织和民主形式，不断建立健全中国式协商民主制度，不仅能够有力推进我国的社会主义政治文明建设，而且对世界的政治文明发展也是一大贡献。
二、人民政协协商民主的历史渊源和发展阶段
协商民主是中国共产党在革命、建设和改革的实践中对民主形式长期探索的结晶。人民政协发展壮大的历史，也是协商民主发展完善的历史，可以说，两者存在着天然的紧密联系。从广义上来说，人民政协协商民主的历史可以追溯到，1948年，中国共产党发出“五一”口号，[6]提出召开新政协会议，与各民主党派、各人民团体及社会贤达“协商共和”开始，经历60年多年洗礼的人民政协协商民主，大体可分为起步、发展到成熟这三个阶段。
第一阶段：1948年“五一”口号的提出至党的十一届三中全会的召开，是人民政协协商民主的起步阶段。中国人民政治协商会议第一次全体会议的召开，成为我国人民政协协商民主的标志性成果。“人民政协自诞生之日起，就洋溢着民主协商的精神。国名、纪元、国家制度、国家前途等最基本的问题，都经过了协商讨论。”“建国”都可以“协商”，我们还有什么事情不能协商呢？“人民政协‘协商建国’的过程中，各党派求同存异，通过民主协商的形式达成了广泛的共识，团结全国人民为建设新中国而奋斗，这在世界政治发展史上都是少有的。它不仅在实践层面上开创了协商民主的经典范例，而且在制度模式上奠定了中国特色社会主义政治发展道路的基石。”[6]虽然，在“反右”斗争扩大化后，人民政协协商民主经历了曲折发展，但协商民主的模式已深深扎根下来。这一阶段，协商民主开始萌芽，人民政协协商民主开始形成并进行了初步的探索。 第二阶段：改革开放以来至党的十八大召开，是人民政协协商民主的发展阶段。1987年，中共十三大报告明确提出要建立社会协商对话制度。报告指出“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通的、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解，”“进一步发挥现有协商对话渠道的作用，注意开辟新的渠道”。十三大报告发表后，社会协商对话得到了全党和社会的普遍赞同，虽然协商对话与协商民主有着一定区别，但两者在本质上有共通之处。1991年，江泽民在七届全国人大四次会议上指出：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好，更能体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”2007年《中国的政党制度》白皮书正式提出了“协商民主”的概念。这一阶段，协商民主在国家政治生活中的重要性日益显现，人民政协协商民主成为国家重要的民主形式，并在理论和实践上都有了长足的发展和进步。
第三阶段：党的十八大召开以来，是人民政协协商民主的成熟阶段。重要标志是十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，这是报告中的一大亮点。确认“协商民主”概念，并在此基础上确立“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，从一个侧面体现了中国共产党在社会主义民主问题上最新的实践创新和理论创新。协商民主，是对毛泽东协商建国思想与实践的继承和发展，是中国共产党人和中国人民追求民主伟大历程中的一大创造，将协商民主制度化是改革开放以来我国政治体制改革的一大探索和突破，具有里程碑意义。[7]这一阶段，人民政协协商民主将成为社会主义协商民主的主渠道，人民政协将发挥不可替代的主导作用，人民政协协商民主将在理论上形成完整的体系。
回顾人民政协协商民主的孕育、形成和发展，从“协商建国”再到“协商治国”，人民政协协商民主为社会主义协商民主提供了丰富的制度实践，彰显了协商民主的内涵和特点，成为当前我国协商民主中最主要、最成熟的一种形式，为发展社会主义协商民主提供了相对完善的实践示范。[8]
三、提升人民政协协商民主实效的着力点
党的十八大报告明确提出，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。[9]可见，人民政协协商民主在国家政治生活中的地位日益重要，作用愈发凸显。那么，如何进一步提升人民政协协商民主的实效呢？
第一，提升协商主体政治参与的能力和水平。政协委员是各党派、各团体、各民族、各阶层的代表人士，更是人民政协协商民主的主体。要抓住各种有利契机，开展教育引导活动，增强政协委员的政治认同和思想认同，进一步增强接受中国共产党领导，走中国特色社会主义道路的自觉性和坚定性，真正将各方面的力量凝聚到实现“两个百年”和中国梦上来。要引导政协委员在做好本职工作的同时，把提升参政议政的能力放在重要位置，组织他们深入基层、深入群众、深入一线，围绕经济社会发展中的一些综合性、战略性、前瞻性问题开展调研，为党委政府决策提供高层次、跨学科、多方面的意见建议。同时，要对政协委员履职情况进行绩效考核，通过量化的方式来督查政协委员的日常工作，真正保证其在其位谋其政。要根据社会阶层的演变，及时调整、合理设置界别，突出界别特色，充分体现界别的代表性、时代性和广泛性。要真正体现政协委员的“代表性”，引导他们深入到所代表的人士之中，广泛听取各界人士的意见建议，及时将基层的呼声反映上来，拓宽利益表达渠道，充分体现人民政协在政治上的巨大包容性和组织上的广泛代表性。
第二，完善人民政协协商民主机制。一是提高人民政协建设的法治化水平。可以考虑参照人大，制定人民政协组织法、政治协商程序法等法律法规。二是坚持协商“三在前三在先”机制。即“重大决策要协商在党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前；制定经济社会发展中长期规划要先协商后决策，对重大人事安排和关于人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定，制定重要地方性政府法规要先协商后通过”。应以程序化、制度化为突破口，通过制定有关细则，确保“三在前三在先”制度的执行，减少人为性、随意性，更好地保证公共利益，更全面地反映广大人民群众的利益和愿望。三是健全对已有制度的督查机制建设。近年来，中共中央先后制定颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》、《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》等制度文件，对政治协商的内容、形式、程序、成果落实等作出了系统的明确细化，各地也制定了相应的贯彻意见。应将对文件的督查与文件的制定放在同等重要位置，以专题座谈、经验交流、实地考察等多种形式，督促检查已有政治协商制度的执行情况。四是增强人民政协协商的互动性。通过主席信箱，网上访谈、提案评议、在线访谈、议政时评、委员博客等多种协商新形式，推进协商民主与网络民主的有机结合，让所有政协委员和公民理性地发表不同意见，找到解决问题的最佳方案。
第三，增强人民政协协商成果的实效性。鼓励支持政协委员对社会上涉及利益纷争未能达成广泛共识的重大问题事件，提出自己的不同意见，支持他们真正做到知无不言、言无不尽，充分发挥他们在国家政治生活的作用。注重发挥政协常委会成员的模范带头作用，增强他们学习意识、表率意识、创新意识和团结意识，支持他们带领全体政协委员围绕重大体制改革、重大人事安排、重大发展规划、重大建设项目以及关系人民群众切身利益的重大决策及其调整，多献务实之策，多立发展之论，协助党委政府解决好人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题。营造宽松和谐的协商氛围，激发委员的主体意识，引导委员说真话、说心里话、说想说的话，充分体现社会各界的真实意愿，力戒形式主义和浮躁心理。善于借助专家学者的智慧，在充分研究讨论的基础上拿出有价值、有见地的对策建议，以协商建议的高水准推动协商民主的高质量，使人民政协协商民主不断结出丰硕成果。
综上所述，面对我国当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，健全人民政协协商民主制度刻不容缓、意义重大。正如李瑞环同志指出的，“这种协商，已经成为我们发扬社会主义民主的一种重要方式，成为我国政治体制的一个特点和优势。”[10]新世纪新阶段，在中国共产党的正确领导下，人民政协有责任和义务发挥协商民主主渠道作用，通过人民政协协商民主的示范引领，带动社会主义协商民主的推进。人民政协协商民主将以更大的包容性、更丰富的形式、更高的效率，来反映并解决社会公众特别是政协委员及所联系的群众的意见建议和利益诉求，进而促进政治文明的发展和社会和谐进步。
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