公安机关社会管理创新的困境与对策
[中图分类号]D631.1 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2013.02.012
社会管理，是指政府和社会组织为促进社会协调运转，对社会公共事务进行的管理。社会管理的具体内容包括协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、应对社会风险、保持社会稳定等。改革开放三十多年，我国经济飞速发展，而社会管理严重滞后，传统的社会管理模式面临严峻的挑战。公安机关是人民民主专政的重要工具，作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的重要使命。公安工作涉及社会生活的方方面面，广泛覆盖城乡基层，面向亿万群众，在打击刑事犯罪、维护社会治安、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定方面发挥着不可替代的作用。然而就当前对社会管理创新的研究和实践来看，不少地方公安机关对于社会管理的理解和认识不够全面。具体表现在以下两方面：其一，在管理的主体上，片面地强调公安机关单方面的作用，忽略发挥群众的参与性；其二，在管理的内容上，大多集中在化解社会矛盾、改进工作方式等方面，仍然停留在强化控制和约束的思维模式上，没有体现出社会管理的创新性。基于公安工作的重要性，笔者认为公安机关参与社会管理创新，必须准确把握社会管理创新的内涵，在现代社会管理理念的指导下，构建起各方面相互衔接、协同、配套的管理体系。本文拟从我国公安机关面临的新情况出发，结合当前我国公安机关社会管理的现状，探讨公安机关社会管理的创新路径，以期为公安机关社会管理创新提供借鉴。
一、公安机关社会管理面临的新情况 近年来，随着社会结构的变化，利益格局出现重大调整，各种社会矛盾凸显，公安机关在社会管理领域面临着不少新情况、新问题。
1.社会治安形势面临严峻考验
据《2011年中国法律发展报告》统计，2009年全国公安机关刑事案件立案数达到558万件，相比1981年的89万件，增长了5.26倍，刑事发案率也由每10万人口89.6件，上升到419.1件，增长3.68倍。[1]犯罪率的上升，导致社会治安压力增大。在社会转型期，犯罪高发的趋势在短期内不会改变，犯罪的隐蔽性和技术性也越来越强，如网络犯罪、信用卡犯罪等都让公众防不胜防。因此，公安机关维护社会治安稳定的任务十分艰巨。
2.案多警少问题突出
我国幅员辽阔，点多、线长、面广，公安机关作为外向型的管理部门，需要应对和解决大量的社会矛盾，基层警力严重不足，遇到群体性事件或突发事件无法及时应对。有数据显示，河南省万名人口拥有警察数仅为8人[2]，远远不能适应社会治安需要，虽然基层民警加班加点，群众却反映见警率不高。现有的警力资源配置也不尽合理。这些都直接影响到公安机关的快速反应能力、侦破案件能力和社会服务能力，最终导致公安机关社会管理能力低下。
3.公众法制意识增强
随着依法治国基本方略的推进，公众的民主意识、维权意识、法制意识不断增强，对社会的公平正义、政治文明、行风建设的关注度也越来越高。针对公安机关的行政诉讼案件有逐年攀升的趋势。在群众知情权、参与权、话语权不断加强的情况下，个别警察的不作为、乱作为纷纷被曝光。群众对公安机关的执法行为提出了更高的要求。在法治型社会管理模式下，公安机关必须创新管理方式，以适应当前的形势需要。
4.社会管理任务日趋繁重
当前我国正在经历一场空前的变革，在工业化、城镇化、市场化和国际化交织的形势下，人口流动、物资流通日益频繁，各种社会矛盾明显增多，社会管理面临的问题越来越复杂，传统的社会管理模式遇到了严重挑战，公安机关处理矛盾的难度也越来越大。为推动科学发展、建设和谐社会，创新社会管理模式已经成为公安机关的必然选择。
二、当前我国公安机关社会管理的现状 多年来，党和国家始终高度重视社会管理，经过各级公安机关的不懈努力，我国社会大局稳定，社会治安形势总体良好，群众安全感不断提升。这说明我国社会管理与我国的国情总体上是适应的。但是，随着改革的深入，社会转型的深化，相对于复杂多变的社会安全形势，社会管理的难度在增加。我国公安机关现有社会管理理念、体制格局、方法手段与有效社会管理的现实需求之间还有一定的差距。这主要表现在以下4个方面。
1.管理理念落后
部分公安干警的管理理念不能及时更新，仍然习惯于用计划经济体制下的旧做法，把社会管理简单地理解为权力控制，认为管理就是把人管住。重视打击型管理而忽视服务型管理，重视罚款、拘留等硬手段管理而忽视教育、沟通、对话、协商等软手段管理，重视事后应对而忽视源头预防，由此导致了一些民众与公安部门的抵触。
2.管理体制僵化
公安机关为应对日趋复杂的社会治安形势，内部警种又细分为治安、刑警、交警、巡警、防暴警等十几个警种，相互之间互不隶属、条块分割。这种警务体制存在一定的弊端：一方面，一些部门职能重叠、权责失衡，以致于在工作中缺位、越位、错位现象频繁出现，社会管理效率较低；另一方面，越来越多警力“悬浮”在机关层面，办公室警察太多，造成机关臃肿，基层薄弱，权力和资源向上高度集中，形成了一种自上而下的压力型警务体制，严重削弱了公安机关的快速反应能力和社会控制能力。
3.管理手段陈旧 在社会快速发展、急速转型的阶段，各种利益诉求交织碰撞，导致深层次矛盾不断凸显、新问题大量涌现。面对新形势、新任务，传统的社会管理模式与管理方法越来越不适应现实。例如，单纯依靠户籍制度，并不能真实反映辖区的人口信息；管理手段单一，仅靠经济处罚不能有效解决问题。
4.管理成本超重
有些公安机关手段方法单一，缺乏有效的力量整合，未能形成管理合力，导致在社会管理上事倍功半、成本偏高，尤其在化解社会矛盾、维护社会稳定问题上，高投入、低效益的现象有待改观。
以上种种困境表明，适应社会发展需求、积极回应人民群众的期待，转变社会管理的指导思想、推进公安机关社会管理体制创新，构建科学化的警务机制，已成为各级公安机关迫在眉睫的问题。
三、公安机关社会管理创新的路径选择 近年来，各地公安机关纷纷开展了社会管理创新工作，并取得了重大成效，笔者对此进行了梳理，认为以下6个方面应当成为工作的重点。
1.社会管理理念创新
理念决定着管理的成效，公安机关创新社会管理，应该从转变理念开始。第一，公安机关应树立管理就是服务的理念，实现从管理型政府向服务型政府转变。要建立健全民意了解与沟通机制，并使其常态化和制度化，人民警察要深入基层，了解群众真实想法，不断改进工作方法，从广大人民群众的角度出发，不断推出实实在在的便民、利民、安民举措，做到优质高效地为民服务。
第二，公安机关应树立权责一致的理念。为了打击犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定，国家赋予了公安机关一系列职权，公安机关应正确处理权力与责任的关系，法定职责必须履行到位，执法权力必须依法行使，牢固树立有权必有责、权力受监督、违法受追究的理念，做到事事有人管、人人负专责，使履行职责与行使权力有机统一。
第三，树立文明执勤理念。为了实现法律效果与社会效果的有机统一，公安机关必须坚持理性、文明的执法方式，做到规范执法、文明执勤。这样既可以增进人民群众对公安机关的信任，又有利于增强法律在人民群众心中的尊严和权威。
2.社会管理主体创新
在社会转型时期，利益格局呈现出多元化、复杂化的趋势，社会管理的对象又极为广泛，单靠公安机关独家承担社会稳定工作，成本太高，既做不到，也行不通。在新形势下，维护社会稳定，需要全社会的通力协作，必须改变传统体制下公安机关治安管理集中、单向的运行模式，在发挥公安机关骨干作用的同时，组织各部门、各单位和广大人民群众的力量，才能及时应对各种新情况、新问题。
首先，积极探索专门工作与群众路线相结合的新途径。一方面，公安机关应树立群众利益无小事的观念，破解社会管理难题。上海、山东的“五小警务”就是很好的实践，通过“小案件”查破、“小纠纷”化解、“小隐患”排查、“小困难”相助、“小防范”提醒活动[3]，积极响应居民群众的安全需求，解决日常生活中的各类小问题、小隐患，实现群众安全感与满意度的提升。另一方面，积极吸纳群众参与社区治安防控以及交通、消防等公共安全治理工作。激发群众参与社会治安的积极性，组织各种农村治安联防队、城市街道巡逻队、企事业单位安保队、社区治安员等来有效地维护社会治安。
其次，注重与其他行政执法部门和行业主管部门的联系。在食品安全监管、校园安全建设、打击金融犯罪、惩治恶意欠薪等方面，公安机关通过主动与行政执法部门和行业主管部门联系，有效地加强打击、防范和教育力度。公安机关还应当与卫生、教育、安监、金融、劳动等部门配合，共同建立打击犯罪的长效机制。这样既可以缓解公安机关人力不足的矛盾，又可加强社会治安的打击和防范力量，从根本上预防和治理犯罪，维护社会治安的稳定。
3.警务管理体制创新
只有科学的警务机制，才可以保障公安机关社会管理工作的顺畅运行。笔者认为，警务机制创新应遵循以下原则：一是按照精简、统一、高效的原则进一步优化公安机关内部机构设置；二是理顺各部门、各警种之间的职责分工，健全部门间协调配合机制；三是大力推进公安派出所、警务室建设，规范并强化派出所、警务室的管理服务职能。
警务机制改革应从以下4个方面着手。第一，压缩指挥层级。以河南省为例，经过改革，取消了公安分局，公安系统的指挥层级由过去的市公安局―公安分局―派出所压缩为市公安局―派出所，强化公安机关各警种与派出所、交巡警合力作战，有效地增强了快速反应能力，提高了执法效率。第二，精兵简政，减少办公室警察数量。加强社会管理的难点在基层，因此必须将大量警力充实到了街道、社区等基层。据统计，精简机关人员后，新乡市区派出所民警占总警力比重从42.71%提高到60.1%；三门峡市区派出所民警占总警力比重由4271%提高到60.1%，基层一线警力占市区总警力的比重由142%提高到44.3%；在郑州市，90%以上的警力直接到一线执法执勤，扩大了市区巡逻范围，增强了对社会治安的管控能力，有效地缓解了案多人少的压力。[4]第三，整合报警系统。将现有的110、119、122三个报警系统合一为110。三个系统整合以后，加快了信息的传递，减少了不必要的警力浪费，破除了出警部门的本位主义，最大限度地利用了警力，为公众提供了有力的保护和援助。第四，强化派出所、警务室建设。按照区域范围、人口密度、交通位置、治安状况等要素优化派出所、警务室设置，合理划分管辖区域，配置警力资源。深入推进城乡社区警务战略，实行警务室工作专职化，让警务室民警主要承担收集社情民意、协调治安防控、化解矛盾纠纷、提供便民服务、宣传法律的职责。
警务机制改革的成效是明显的，河南省统计局公布数据显示，自2003年以来，河南省人民群众的安全感逐年递升，2010年达到创纪录的95.04%，与此同时，河南省对公安工作的满意度上升至90.53%。[4]
4.流动人口管理方式创新
随着城市化水平的加快，流动人口也随之大幅增加。第六次人口普查显示，当前我国流动人口达2.6亿[5]，并且呈现出家庭化流动趋势。流动人口工作不稳定、流动频繁、教育水平较低、社会保障和救济不足，尽管这些年各地区纷纷加强了对流动人口的管理工作，但与流动人口有关的劳资纠纷、群体事件、社会治安等问题仍很突出。要改善这一系列问题，就必须创新社会管理方式。首先，应加强城市实有人口管理。建立“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口管理模式。规范居住证管理工作，确保实有人口信息登记率和准确率，做到以证管人；全面推行出租房屋登记许可证制度，准确核实流动人口身份，做到以房管人；按照从事职业，实行谁用人、谁负责的用人管理责任制，实现以业管人，真正掌握辖区流动人口情况。其次，完善农民工服务管理平台。公安机关要会同劳动、教育、医疗等部门，努力解决农民工继续教育、子女上学、医疗、住房等问题，扶持农民工就业，加大恶意欠薪罪的惩治力度。最后，改革现行户籍制度、社会保障制度，让进城农民获得在城市发展的机会，顺应我国城乡一体化发展的潮流，不断增强农民工对城市的归属感和认同感。 5.执法模式创新
依法行政是法治社会的内在要求。随着我国社会主义法律体系的建立完善，有法可依的问题已得到解决，但对公安机关来说，依法管理还比较薄弱，执法不严、违法不究、多头执法、执法不公等问题亟待解决。因此必须加强对行政执法的规范制约，确立法治主导型的执法模式，具体来讲，应当从以下角度完善公安机关的行政执法。（1）建立健全法律法规的公开制度。公安机关应当加大法制宣传力度，将有关治安管理的法律、行政法规、地方性法规、部门规章及政府规章等规范性文件以适当途径予以公开，使人民群众了解并自觉遵守。（2）严格表明身份制度。公安人员在例行公务时必须出示表明自己身份的证件、文书或者佩戴标志，以便让行为人了解其合法身份，使行为人免受行政机关的越权、滥用职权以及失职行为的不法侵害。（3）执行告知制度。公安机关在进行行政处罚前，应当告知受罚者处罚的依据、处罚的轻重，并告知受罚者所享有的申辩、复议、起诉等权利。
6.侦查模式创新
新《刑事诉讼法》已于2013年1月1日实施，律师提前介入、不得强迫自证其罪、全程同步录音录像、非法证据排除等多项规定对公安机关的侦查模式提出了更高的要求。
公安机关创新侦查模式应注意以下几点。第一，转变侦查观念。侦查模式必须实现“由供到证”到“以证促供、证供并重、证供互动”的转变。以前公安机关侦查案件强调抓人破案，以突破口供为重点，然后按其口供去寻找、核实证据，侦查方法简单落后。新《刑事诉讼法》确立了保障人权的要求，严禁刑讯逼供。因此，公安机关要及时转变侦查模式和策略，采用“由事到人”的侦查模式，减少对口供的依赖，把侦查的主要精力从获取口供转移到全面收集证据上来，由“抓人定案”向“证据定案”转变。第二，强化公安机关在犯罪嫌疑人无羁押状态下的取证能力。羁押必要性审查制度的实施，将会降低羁押率，因此，公安机关要提高在犯罪嫌疑人无羁押状态下侦破案件的能力。办案人员要将侦查工作前移，争取在初查阶段取得大量关键性证据。充分利用初查阶段广泛收集证据材料，并固定证据，牢牢把握办案的主动权。第三，增强“零口供”下的破案能力。侦查阶段辩护人的介入，以及不得强迫自证其罪的规定，缓解了犯罪嫌疑人受讯问的压力，很容易使犯罪嫌疑人滋生侥幸心理，增强对抗意志。可以预见，今后“零口供”案件将会增加。侦查人员要充分利用技术侦查措施和各种侦查技术来提高取证能力，特别是学会运用间接证据认定案件的能力，减少对口供的依赖。第四，正确处理与辩护律师的关系。辩护律师在侦查阶段就可以介入诉讼，增加了侦查人员与辩护律师接触的机会。侦查人员要加强与辩护律师的沟通，尊重辩护律师的诉讼权利，保障律师的会见权、通信权，在尊重、理解的基础上，建立和谐的侦辩关系。同时，要对辩护律师介入侦查以后的行为进行监督，个别律师有不法行为时，要及时向各级司法行政部门及律师协会通报情况，确保案件依法有序办理。
